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决定实事工程项目不再由政府“包办”,而将权力交给乡镇人大代表,采取工程项目由人大代表“点菜”,实施过程由人大代表监督,建设过程由人大代表评估的做法——宁海县在各乡镇推开的政府实事工程人大代表票决制,让人大代表充分行使了当家作主的权力。
“工程二(东园上革岸桥联网公路工程),排序9。”
“工程七(镇级新农村示范村创建工程),排序3。”
“工程六(力胡线前横段成片连线工程),排序8。”
…………
2010年1月15日下午,2010年宁海县力洋镇政府十大实事工程票决的唱票现场,工作人员宣读着每一张选票的内容,并由专人记录在计票栏上。力洋镇的人大代表也紧张地围站在计票栏周围,等待着最终的票决结果。
A3纸的选票上,是20项2010年力洋镇政府实事工程的候选项目,并详细列有每一个候选项目的名称、总投资金额、项目论述和完成时间,由人大代表按照项目的轻重缓急,用数字标号的方式来选择。这也是力洋镇十五届人大五次会议的最后一项议程。
继2009年力洋镇与大佳何镇2个镇的“试水”,2010年,乡镇实事工程人大代表票决制在宁海县全县铺开。截至2010年1月15日下午,包括茶院、岔路、前童、胡陈等在内的全县14个乡镇2010年实事工程项目,已经全部由人大代表票决产生。
决定项目,不再由政府“包办”
力洋镇是最先尝试人大代表票决政府实事工程的乡镇。提到实行票决制的初衷,力洋镇党委书记蒋东辉告诉记者,长期以来,绝大多数政府的实事工程采取由政府直接决定项目的方式,由于政府与百姓之间信息不对称等因素,容易使实事工程效果打折扣,“以前可能领导换了,或者由于资金问题,项目很容易被搁置”。“说得到,做不到”,使得政府丧失了凝聚力与公信力。
实施票决制后,从最初的项目征集,到整理筛选,再到确定项目和最终的票决,乡镇政府实事工程从政府主导转变为人大代表主导。
如何将百姓的意见征集上来,是人大代表首先要面对的问题。2009年,力洋镇人大成立专项工作小组,主席团成员用1个月的时间走遍了全镇18个行政村,通过走访、约谈、调查问卷等方式,分几个片区听取了县、镇人大代表,党代表,政协委员和各行政村干部对当年兴办实事工程的意见和建议;同时向镇属部门、企业、社会各界、党员和广大群众广泛征集意见,共征集到希望兴建的实事工程102件,涉及村镇建设、公共管理、劳动就业和社会保障等各个方面。而紧跟着开展票决制的大佳何镇征求到了59件意见。
随后,镇人大对征集到的项目进行归类打包,特别是对重复的、可以归类的项目进行兼并,力洋镇保留了62件实事工程项目,大佳何镇保留了41件。“一些非政府实事工程类的项目,如村民反映的老师变相补课太多等问题,就会剔除,另行解决。”蒋东辉书记向大家展示了具体的项目清单。
针对力洋镇和大佳何镇的62件和41件意见,两个镇的人大再分别召集镇政府和有关部门对各个项目所需经费进行初步核算,提交镇长办公会议和人大主席团会议讨论,剔除一些投资过高、工期过长、立项条件不成熟以及公益性不强的项目,初步形成20项实事工程候选项目。
“对于没有入选的项目,我们也会对人大代表做出交待。”力洋镇人大主席骆春波告诉记者,在初步形成20个项目后,镇里还召开了人大代表、村干部说明会,对各项目逐一进行介绍,并对剔除项目的原因进行说明。之后,镇人大分别召开全镇各片(代表团)座谈会,再次征求人大代表、各村和部门负责人对备选项目的意见,然后对各界人士的意见进行斟酌和调整,将20项工程作为2009年度实事工程“候选”菜单。
从102到62,从62到20,再从20到10,数字的简单变化背后,是人大代表的层层参与、筛选。
民意,真正得到体现
实事工程由代表票决,这一以乡镇人大为主导,人大代表为主体的运作模式,实际上是人民群众通过制度渠道参与公共政策决策和对公共事务开展民主监督的过程。
“有些项目,若不是群众通过人大代表提出来,政府很难想到。”力洋镇党委书记蒋东辉指着2010年的候选项目告诉记者,“比如第12项,前横塘码头建设工程,若不是在征集项目的过程中老百姓提出,政府不会关注到。由于没有码头,渔民上下堤岸很不方便。这一工程的建设将惠及周边167艘渔船上的所有渔民。”
同时,经票决出来的实事工程在群众中具有很高的公认度。宁海县委书记王剑侯说:“因为这些工程是由人大代表投票选出来的,有着广泛的群众基础。”据悉,2009年,力洋镇、大佳何镇以往一些“老大难”问题如拆迁、征地工作都较好地得到了解决。大家形象地将票决制称作“解决农村矛盾的金钥匙”。
作为力洋镇的交通枢纽,客运站占地面积过小,过于陈旧,给力洋镇百姓的出行造成了很大的困扰,村民们的意见很大。“以前车站很小,车子都只能停到站外,很不安全。周边的家庭,都不放心孩子在家门口玩,怕被在站外停靠的车子撞到。到了下雨天,满地泥泞。车一开过,飞溅起的泥水到处都是。”家住客运站边的一位村民告诉记者,“重建客运站的问题向村里反映了好几年,一直都没有动静。”
对此,力洋镇政府也有难处。客运站重建,政府规划了好几年。然而,由于占地面积的扩大,需要征用部分村民的土地,因为“钉子户”的存在不得不停滞。当时有位“钉子户”沈新桥,蒋东辉书记曾去他打工的宁波市北仑区找他谈,从下午4点一直谈到晚上9点。由于没有答应他“3分地高价补偿并换2个街面房”的要求,任凭劝说,沈新桥“纹丝不动”。2009年,力洋镇客运站建设工程在人大代表的票决结果中位列第一。当政府再去和沈新桥谈时,他终于同意搬迁。力洋镇力洋村的村委会主任孔爱宝告诉记者,因为“那是百姓要做的事”。
力洋镇岭峧村村民代表、县人大代表徐培飞告诉记者,从2009年1月开始,他走访各村征求老百姓的意见,征集到的意见主要有两条,分别是西仓公路改建和西仓溪小流域治理。“西仓公路改建涉及全村2000多人,之前提了五六年,由于配套财政资金的不足而没有动工”。2009年,西仓公路改造工程被票决上十大实事工程后,不仅经费到位了,还得到了百姓配合。“从政府要求办事到老百姓主动要求办事,群众对此的支持力度很大。”徐培飞说,整个公路耗资700多万元,而村里的8000多人就捐了100多万元,其中一位女企业家捐了10万元。作为岭峤村对外的“唯一通道”,西仓公路从坑坑洼洼的老柏油路换成了5米宽的水泥路。“村民们都很满意,一些人还办起了‘农家乐’”。
这样的事例,在实行票决制一年后的力洋镇和大佳何镇还有很多。力洋镇人大主席骆春波认为:“以前老百姓不是很关注政府。现在,老百姓觉得政府是在为大家做事。”
“以往镇长、书记做的多是‘面子工程’、‘政绩工程’,往往难以形成凝聚力。群众对政府工作不理解、不支持,会算计利益,甚至阻挠。”力洋镇党委书记蒋东辉说,“由于实事工程广泛征求了群众的意见,并由人大代表票决,因此在实践中容易得到群众的理解和支持。现在群众的知情权、参与权都得到了落实,成了实事工程的决策者与受益者。这就把干部、人大代表与群众的心连在了一起,利益‘捆’在了一起,劲也使到了一起。”
人大代表,从“被代表”到“真代表”
自从2009年的乡镇实事工程人大代表票决制推开后,宁海县各乡镇人大代表的最大感受就是变忙了。
从最初的征集项目到之后的层层筛选项目,人大代表无不亲力亲为。而从候选的20项中票决出最终的10项,再次将政府实事工程的决定权交到了人大代表的手中。
“屋顶水库治险加固工程(项目10)要放第一位,力洋镇的百姓都要喝水。”“西仓公路沿线桥梁改造工程在2009年就是候选项目了,这次应该要选。”……在2010年1月15日的力洋镇人代会上,各代表团在讨论时再一次激辩了20项候选实事工程。代表们纷纷抓紧“最后的机会”,各抒己见,甚至出现了几次面红耳赤的交锋。
事实上,人大代表在票决出十大实事工程后,还要负责监督工程的实施情况。力洋镇人大主席骆春波说:“以前,乡镇人大也有一些活动,但现在的内容更多了,如实事工程分管责任人要向镇人大主席汇报。这也让人大代表的肩头多了一份责任。”同时,人代会闭幕后,镇人大全程跟踪监督实事工程的落实进展情况,了解建设进度及存在的困难问题,组织人大代表进行视察监督。
此外,作为以年度为单位的政府实事工程,还需在次年的人代会上接受人大代表的满意度测评。在2010年1月的力洋镇人代会上,2009年十大实事工程满意度测评就是人大代表颇为关注的一项内容。最终的测评结果是,10项中有8项的满意度是100%,另外2项的满意度为98.2%。
的确,一直以来,乡镇人大并没有切实发挥它的作用。宁海县人大常委会副主任林志来告诉记者:“人大的三项主要权力,除了选举权外,重大事项决定权、监督权都相对弱化。”然而,人大在凝聚和表达最广泛、最充分的民意上,有不可替代性和独特的优势。宁海县的政府实事工程人大代表票决制,让人大充分运用法定的权力,也让百姓拥有了更多当家作主的期待。
世界与中国研究所所长李凡,一直关注着宁海县的人大代表票决政府实事工程这一创新,此次也专程赶到力洋镇。“让人大代表能够尽可能地参与进来,宁海县的做法操作简单,是基层民主试验的一个很好的切入口。”李凡表示,从征集项目到最终票决,中间是一个不断参与、讨论的过程。面对农村问题不断出现、矛盾不断增多的现状,李凡指出:“这种协商性、对话性的民主,为中国民主的未来发展开辟了一条新路径。票决制的做法,无疑提升了人大的地位,也提高了人大代表的履职能力。”
“工程二(东园上革岸桥联网公路工程),排序9。”
“工程七(镇级新农村示范村创建工程),排序3。”
“工程六(力胡线前横段成片连线工程),排序8。”
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2010年1月15日下午,2010年宁海县力洋镇政府十大实事工程票决的唱票现场,工作人员宣读着每一张选票的内容,并由专人记录在计票栏上。力洋镇的人大代表也紧张地围站在计票栏周围,等待着最终的票决结果。
A3纸的选票上,是20项2010年力洋镇政府实事工程的候选项目,并详细列有每一个候选项目的名称、总投资金额、项目论述和完成时间,由人大代表按照项目的轻重缓急,用数字标号的方式来选择。这也是力洋镇十五届人大五次会议的最后一项议程。
继2009年力洋镇与大佳何镇2个镇的“试水”,2010年,乡镇实事工程人大代表票决制在宁海县全县铺开。截至2010年1月15日下午,包括茶院、岔路、前童、胡陈等在内的全县14个乡镇2010年实事工程项目,已经全部由人大代表票决产生。
决定项目,不再由政府“包办”
力洋镇是最先尝试人大代表票决政府实事工程的乡镇。提到实行票决制的初衷,力洋镇党委书记蒋东辉告诉记者,长期以来,绝大多数政府的实事工程采取由政府直接决定项目的方式,由于政府与百姓之间信息不对称等因素,容易使实事工程效果打折扣,“以前可能领导换了,或者由于资金问题,项目很容易被搁置”。“说得到,做不到”,使得政府丧失了凝聚力与公信力。
实施票决制后,从最初的项目征集,到整理筛选,再到确定项目和最终的票决,乡镇政府实事工程从政府主导转变为人大代表主导。
如何将百姓的意见征集上来,是人大代表首先要面对的问题。2009年,力洋镇人大成立专项工作小组,主席团成员用1个月的时间走遍了全镇18个行政村,通过走访、约谈、调查问卷等方式,分几个片区听取了县、镇人大代表,党代表,政协委员和各行政村干部对当年兴办实事工程的意见和建议;同时向镇属部门、企业、社会各界、党员和广大群众广泛征集意见,共征集到希望兴建的实事工程102件,涉及村镇建设、公共管理、劳动就业和社会保障等各个方面。而紧跟着开展票决制的大佳何镇征求到了59件意见。
随后,镇人大对征集到的项目进行归类打包,特别是对重复的、可以归类的项目进行兼并,力洋镇保留了62件实事工程项目,大佳何镇保留了41件。“一些非政府实事工程类的项目,如村民反映的老师变相补课太多等问题,就会剔除,另行解决。”蒋东辉书记向大家展示了具体的项目清单。
针对力洋镇和大佳何镇的62件和41件意见,两个镇的人大再分别召集镇政府和有关部门对各个项目所需经费进行初步核算,提交镇长办公会议和人大主席团会议讨论,剔除一些投资过高、工期过长、立项条件不成熟以及公益性不强的项目,初步形成20项实事工程候选项目。
“对于没有入选的项目,我们也会对人大代表做出交待。”力洋镇人大主席骆春波告诉记者,在初步形成20个项目后,镇里还召开了人大代表、村干部说明会,对各项目逐一进行介绍,并对剔除项目的原因进行说明。之后,镇人大分别召开全镇各片(代表团)座谈会,再次征求人大代表、各村和部门负责人对备选项目的意见,然后对各界人士的意见进行斟酌和调整,将20项工程作为2009年度实事工程“候选”菜单。
从102到62,从62到20,再从20到10,数字的简单变化背后,是人大代表的层层参与、筛选。
民意,真正得到体现
实事工程由代表票决,这一以乡镇人大为主导,人大代表为主体的运作模式,实际上是人民群众通过制度渠道参与公共政策决策和对公共事务开展民主监督的过程。
“有些项目,若不是群众通过人大代表提出来,政府很难想到。”力洋镇党委书记蒋东辉指着2010年的候选项目告诉记者,“比如第12项,前横塘码头建设工程,若不是在征集项目的过程中老百姓提出,政府不会关注到。由于没有码头,渔民上下堤岸很不方便。这一工程的建设将惠及周边167艘渔船上的所有渔民。”
同时,经票决出来的实事工程在群众中具有很高的公认度。宁海县委书记王剑侯说:“因为这些工程是由人大代表投票选出来的,有着广泛的群众基础。”据悉,2009年,力洋镇、大佳何镇以往一些“老大难”问题如拆迁、征地工作都较好地得到了解决。大家形象地将票决制称作“解决农村矛盾的金钥匙”。
作为力洋镇的交通枢纽,客运站占地面积过小,过于陈旧,给力洋镇百姓的出行造成了很大的困扰,村民们的意见很大。“以前车站很小,车子都只能停到站外,很不安全。周边的家庭,都不放心孩子在家门口玩,怕被在站外停靠的车子撞到。到了下雨天,满地泥泞。车一开过,飞溅起的泥水到处都是。”家住客运站边的一位村民告诉记者,“重建客运站的问题向村里反映了好几年,一直都没有动静。”
对此,力洋镇政府也有难处。客运站重建,政府规划了好几年。然而,由于占地面积的扩大,需要征用部分村民的土地,因为“钉子户”的存在不得不停滞。当时有位“钉子户”沈新桥,蒋东辉书记曾去他打工的宁波市北仑区找他谈,从下午4点一直谈到晚上9点。由于没有答应他“3分地高价补偿并换2个街面房”的要求,任凭劝说,沈新桥“纹丝不动”。2009年,力洋镇客运站建设工程在人大代表的票决结果中位列第一。当政府再去和沈新桥谈时,他终于同意搬迁。力洋镇力洋村的村委会主任孔爱宝告诉记者,因为“那是百姓要做的事”。
力洋镇岭峧村村民代表、县人大代表徐培飞告诉记者,从2009年1月开始,他走访各村征求老百姓的意见,征集到的意见主要有两条,分别是西仓公路改建和西仓溪小流域治理。“西仓公路改建涉及全村2000多人,之前提了五六年,由于配套财政资金的不足而没有动工”。2009年,西仓公路改造工程被票决上十大实事工程后,不仅经费到位了,还得到了百姓配合。“从政府要求办事到老百姓主动要求办事,群众对此的支持力度很大。”徐培飞说,整个公路耗资700多万元,而村里的8000多人就捐了100多万元,其中一位女企业家捐了10万元。作为岭峤村对外的“唯一通道”,西仓公路从坑坑洼洼的老柏油路换成了5米宽的水泥路。“村民们都很满意,一些人还办起了‘农家乐’”。
这样的事例,在实行票决制一年后的力洋镇和大佳何镇还有很多。力洋镇人大主席骆春波认为:“以前老百姓不是很关注政府。现在,老百姓觉得政府是在为大家做事。”
“以往镇长、书记做的多是‘面子工程’、‘政绩工程’,往往难以形成凝聚力。群众对政府工作不理解、不支持,会算计利益,甚至阻挠。”力洋镇党委书记蒋东辉说,“由于实事工程广泛征求了群众的意见,并由人大代表票决,因此在实践中容易得到群众的理解和支持。现在群众的知情权、参与权都得到了落实,成了实事工程的决策者与受益者。这就把干部、人大代表与群众的心连在了一起,利益‘捆’在了一起,劲也使到了一起。”
人大代表,从“被代表”到“真代表”
自从2009年的乡镇实事工程人大代表票决制推开后,宁海县各乡镇人大代表的最大感受就是变忙了。
从最初的征集项目到之后的层层筛选项目,人大代表无不亲力亲为。而从候选的20项中票决出最终的10项,再次将政府实事工程的决定权交到了人大代表的手中。
“屋顶水库治险加固工程(项目10)要放第一位,力洋镇的百姓都要喝水。”“西仓公路沿线桥梁改造工程在2009年就是候选项目了,这次应该要选。”……在2010年1月15日的力洋镇人代会上,各代表团在讨论时再一次激辩了20项候选实事工程。代表们纷纷抓紧“最后的机会”,各抒己见,甚至出现了几次面红耳赤的交锋。
事实上,人大代表在票决出十大实事工程后,还要负责监督工程的实施情况。力洋镇人大主席骆春波说:“以前,乡镇人大也有一些活动,但现在的内容更多了,如实事工程分管责任人要向镇人大主席汇报。这也让人大代表的肩头多了一份责任。”同时,人代会闭幕后,镇人大全程跟踪监督实事工程的落实进展情况,了解建设进度及存在的困难问题,组织人大代表进行视察监督。
此外,作为以年度为单位的政府实事工程,还需在次年的人代会上接受人大代表的满意度测评。在2010年1月的力洋镇人代会上,2009年十大实事工程满意度测评就是人大代表颇为关注的一项内容。最终的测评结果是,10项中有8项的满意度是100%,另外2项的满意度为98.2%。
的确,一直以来,乡镇人大并没有切实发挥它的作用。宁海县人大常委会副主任林志来告诉记者:“人大的三项主要权力,除了选举权外,重大事项决定权、监督权都相对弱化。”然而,人大在凝聚和表达最广泛、最充分的民意上,有不可替代性和独特的优势。宁海县的政府实事工程人大代表票决制,让人大充分运用法定的权力,也让百姓拥有了更多当家作主的期待。
世界与中国研究所所长李凡,一直关注着宁海县的人大代表票决政府实事工程这一创新,此次也专程赶到力洋镇。“让人大代表能够尽可能地参与进来,宁海县的做法操作简单,是基层民主试验的一个很好的切入口。”李凡表示,从征集项目到最终票决,中间是一个不断参与、讨论的过程。面对农村问题不断出现、矛盾不断增多的现状,李凡指出:“这种协商性、对话性的民主,为中国民主的未来发展开辟了一条新路径。票决制的做法,无疑提升了人大的地位,也提高了人大代表的履职能力。”