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[摘 要] 《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第三十五条共五款，其对地方政府自主发债的基本原则、举债审批、资金用途、偿还计划，以及举债方式、担保限制等进行了明确规定，意义重大。但因立法较为原则抽象，为更好适应实践发展需對相关概念进行细化；同时，针对人大与政府预算审批权限、中央与地方财政划分等问题，《预算法》仍有不足之处，可通过制定实施细则加以完善。
[关键词] 《预算法》；第三十五条；地方政府自主发债
[作者简介] 祁 航（1985年—），女，河南郑州人，北京培黎学院讲师，研究方向为经济法基础理论、竞争法、金融法。
[中图分类号] F812.7 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2017）03-0051-04 [收稿日期] 2016-12-22
当前，对于规制地方政府债务的合法性，主要依据疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路。在一系列规范性法律文件中，《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第三十五条为地方发债“开前门”提供了根本法制保障，其重要性不言而喻。然而，因其法律条文规定较为原则抽象，且在有关文字表述与概念界定中管理色彩仍较浓厚，指向权力与政策维度的“治理性修订”意味相对淡薄。[1]鉴于此，笔者欲对《预算法》第三十五条进行评析，就其进步意义与不足之处予以详细剖析，以期为地方政府自主发债实践提供借鉴。
一、地方政府预算的基本原则
《预算法》第三十五条第一款规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”按照党的十八届三中全会提出的“一般公共预算审核的重点应当由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的精神，第一款实现了“量入为出、收支平衡”。“本法另有规定”主要是指《预算法》第六十六条第三款，即经国务院批准，对于无收益的公益性事业的发展，省级政府的一般公共预算可通过举借一般债务的方式为其编列赤字。可见《预算法》也展现由约束性向预期性过渡的趋势以及建立跨年度预算平衡机制新的思维，即允许省级政府一般公共预算在预算执行中可以有临时赤字现象。《预算法》的亮点还在于为以后实行中期财政规划规制，研究编纂三年滚动财政计划以及加强其对年度预算的管制留出了可操作的空间，将人大预算审查的焦点更多聚焦于与国民经济和社会发展方针政策的衔接性、收支政策的可行性、重大投资项目预算安排的适当性，以及上下级政府财政转移支出的规范性等方面。
二、地方政府的举债审批、
资金用途与偿还计划
当前建立以地方政府债券为主的融资渠道对于深化财税体制改革、建立现代公共财政制度、促进政府职能转变，都具有重要的意义。《预算法》之地方政府自主发债的关键依据——第三十五条第二款其重要意义在于：
（一）进步性
第一，较好实现了总量控制与剩余权力归地方之间的平衡。立法现阶段将发债主体限定在省一级，是对当前财政体制现状客观地把握。一方面，省级政府与中央财政收支直接挂钩，中央通过额度控制能有效对地方发债形成有效监管；另一方面，虽然当前市县一级是债务风险的高发地，但鉴于市县财力与事权不匹配、资金缺口大、财政管理体制不完善、政府治理能力有限、金融生态环境以及政府信用不足，若将举债权限贸然放开，极可能导致市县级政府过度举债的恶性行为，引发扩大债务危机。
第二，国务院确定举债限额，符合我国“行政性一致同意”的基本国情。地方发债额度主要受到国务院监管，全国人大及其常委会审批地方政府的一般债务和专项债务规模限额，而国务院批准分地区限额。因此，发债额度决定权掌握在中央政府手中，这虽不是最优之选，但符合我国“行政性一致同意”的基本国情。财政体制改革既要对改革的系统整体性和协同性予以重视，又要充分衡量外部因素，注重与行政管理体制改革的秩序衔接。通常来讲，财政分权一般分为“立宪性一致同意”型和“行政性一致同意”型，前者秉承民主体制下的效率性从而强调地方政府的优先性、经济性和民主性；后者则更着意于行政性的分工、财政行为的策略性和非规范性的活动，我国的财政分权就属于后者。因此，依据符合中国的实际国情，举债总额控制权暂时由国务院掌握更为妥当。
第三，从提高资金使用绩效并降低风险上而言，要明晰偿还计划、来源和资金用途，这样也有利于实现债务“严格借、高效用、按期还”的统一。全面细致的偿债计划能够督促政府及时进行科学收支核算，保证债务按期归还，防止债务拖欠违约，加重地方财政风险。充足的偿债资金来源能够增加政府信用，保障债权人利益，避免资不抵债引发政府破产。
（二）存在问题
第二款具有重要的存在价值，但仍存有下列瑕疵之处：
第一，人大的预算审批权与政府权能之间：虚置与扩张。第二款连用三个“批准”阐述全国人大与国务院、国务院与地方人大在举债额度中权力配置关系，细究不难发现，其存在“加强政府权力、虚置人大预算审批权”的倾向。第一个“批准”赋予国务院对省级政府建设投资必要性的定性、允许发债的项目、发债资金额度与用途等完全的决定权；第二个“批准”意味着全国人大必须在国务院进行规模把控后，才拥有通过审批实现约束监督权，由此可见，中央政府权限过大，地方人大常委会仅有预算调整权但无预算审批权，人大监督权力被架空。尤其是现阶段人大预算审批程序不明确、审议期限过短、议题量大、人大代表缺少修正权等因素使得人大预算审议仅具“橡皮图章”的形式效果。[2]笔者认为，地方举债总量控制权应交由人大（全国与省一级），而非国务院。首先，在制定主体上，应当由宪法和法律规定政府间的关系，国务院无授权权，即依据宪法和法律授权国务院统一领导地方各级行政机关。其次，“财权上收，事权下放”的分税制让中央与地方在事权与财力匹配中严重不对等，也即国务院作为“中央政府”与地方存在一定利益冲突。与此同时，全国人大作为民主集中制的议事表决平台，通过地方代表投票能够融合地方政府的各种利益需求，协调国务院与地方政府之间的对立凸显权威与理性。[3]（P108） 第二，相对于中央层面，地方政府相对独立的财政自主权处于虚化。第三个“批准”规定举债额度由国务院确定后下达给省政府，再由其列入省人大常委会预算调整，而并非交由其进行年度预算审批，此种预算调整多具“备案”性质，且地方人大审查监督权同样面临被架空的困境。地方发债真正受益与责任主体都是地方政府，因此，“央地”在发债过程中权责如何配置，急需厘清。笔者以为，现阶段由于地方缺乏相对独立的财政自主权，中央对地方仍需承担最终付款人责任，因此中央对地方债务进行总量控制具有必要性与合理性，但未来总量控制的主体应当是地方人大，而非国务院。
第三，条文概念界定模糊。第二款提出的“偿债计划”“稳定的偿债资金来源”以及“公益性资本支出”出发点很好，但因缺乏明确界定，导致实践效果不彰。如“偿债计划”应该细化到何种程度？偿债资金来源何为稳定？照此逻辑，项目收益不足以偿还，最终还要依赖财政资金兜底，此规定对发行政府债券的种类，属于一般责任债券还是收益债券界定不清，还将项目收益和财政资金同时作为还款来源，极易导致贪腐丛生。同时，“公益性资本支出”一词范围极其宽泛，且缺乏清晰界定。
（三）改进思路
首先，强化人大预算审批权。依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方组织法》及《预算法》的相关规定，地方各级政府人大及其常委会享有预算的审查、批准权，政府负责预算的编制和执行，即权力分配格局是人大为决策者和监督者，政府为执行者和被监督者。[4]（P141）因此，对于全国人大和地方人大，预算审批权至关重要。健全和让预算审批权切实落地应做到以下几点：一是延长预算草案的审查时间；二是引入公众参与机制，细化公众旁听、辩论程序和听证、质询程序等，推进预算信息公开；三是逐步改革预算综合审批表决制为分次表决，通过对各项议案分别决议，避免“绑定”导致的整体性否定弊端；四是强化人大代表修改意见的法律限定力，明晰初审法律后果和责任。
其次，地方政府要具有相对独立的财政自主权。按照“一级政权、一级财权、一级税基、一级举债权”的思路，“如果中央和地方之间财政收支划分科学合理，政府之间的财政关系相对平衡，且已经借助稳定权威的立法程序予以确定，就意味着地方政府拥有了相对独立的财政自主权”。[5]（P66）到目前为止，规范“央地”财政收支划分与转移支付关系仍是效力层级很低的规范性文件。因此，如能够出台《财政收支划分法》与《政府转移支付法》两部规制政府间财政关系的法律，并相应地对关联的宪法性法律与法律法规加以修改。在经过一系列稳定权威的立法程序后，地方政府才能拥有相对独立的财政自主权，也即此时地方政府可以独立决定债券发行事宜，中央则更多从宏观调控的角度行使监管之责，如防止地方政府之间的不正当竞争。[6]（P38-51）
再次，细化偿债计划与偿债资金来源，明确“公益性资本支出”范围。笔者建议对《预算法实施条例》进行完善和修改，将偿债计划具体内容确定化、明晰化：如偿还方式、期限、步骤、责任追究以及偿债保障机制的构建等内容，并规定财政信息披露的必要内容。同时，偿债资金来源的范围加以明确，保险和政府偿债准备金等保障机制要进一步明确，并借由这些方式完善明晰政府行为。政府偿债准备金是指通过本级预算安排，用于到期政府债务偿还或有债务垫付以及债务人最终无法偿还的债务清偿而计提的资金。
三、地方政府举债方式与担保限制
第三款规定，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务；第四款规定，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，即地方政府债务唯一来源将会是发行地方政府债券。同时，担保必须严格依法进行，有利于清理融资平台各种隐性担保，加速甄别地方政府或有债务与担保债务中应担责任。结合当前地方债务与融资平台现状，其涉及三点问题需要坚持分类处理原则：
（一）引申思考
1.融资平台政府职能的分类剥离。当前政府应依据“分类处置、风险可控”“责权利效相统一”与“只减不增”的原则，尽快将融资平台公司政府融资职能相脱离，通过关闭、合并、转型等方式，除符合条件的过渡期内在建项目后续融资外，融资平台公司不得新增政府债务余额。1并可通过设立过渡期，纳入政府预算管理针对的是只承担公益性项目或以公益性投资项目为主的平台债务；不纳入预算管理的是以经营性项目为主，只承担部分公益性具有充足稳定现金流的平台债务，并整体转化为一般公司类客户。根据《处置办法》规定，平台类的非政府债务可按“按时还本付息”“可还本付息”“长期可还本付息”“不足以还本付息”四类进行区分，并分别以项目收益、期限重定、续贷和项目、资产及股权转让等市场化方式对非政府债务进行分类处置。
2.地方政府存量债务的分类清理。将存量债务中一般债务、专项债务及或有债务进行锁定区分，置于预算管理中，其中，一般公共预算管理接纳一般债务，基金预算管理接纳专项债务，锁定后的政府债务及或有债务存量债务余额原则上只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。地方可通过地方政府债券对纳入预算管理的存量债务进行置换，对于或有債务及担保债务，财政部门按照《担保法》《预算法》有关规定，分清有效担保和无效担保。对合法合规的担保债务纳入或有债务监控范围，而对超时效担保和无效担保，地方政府则要及时清理，明确职责。
3.分类引入公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）融资渠道。PPP模式是指政府、社会资本的新型合作模式，其中社会资本通常承担基础设施的施工、运营、维护职责，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”方式获得预期投资回报，这样利于社会资本的流动，并且也会提升公共产品供给质量与功效，减少债权虚置风险和道德危机的负向激励效应。在选择多元化的PPP模式类型（如BOT、TOT、BOO、DBFO、DBOM）时，要注意厘清地方政府债务来源及不同用途，明确项目运作过程中的绩效机制、风险负担和利益分配机制，分类安排PPP具体类型。
（二）小结
地方政府债券只能由省级政府及其所属部门发行，担保必须严格按照法律界定，将地方债关进预算“铁笼”，彻底切断地方政府债务蔓延的后路，在规范地方融资、控制地方债务风险的同时，也对剥离融资平台政府融资功能、实现“政资”分离，清理存量债务提出了新要求。在推进地方政府发债过程中要坚持“分类处理”原则，具体问题具体分析。
[参考文献]
[1] 王雍君.新预算法仍有十大致命软肋[EB/OL].http：//comments.caijing.com.cn/20140901/3682428.shtml，2014-09-01.
[2] 戴志勇，蔡定剑.如何全程看紧政府的“钱袋子”——上海市闵行区公共预算启示[N].南方周末，2009-03-20（12）.
[3] 熊伟.地方债券制度中的政府间财政关系[J].新视野，2012，（3）.
[4] 历咏.地方政府融资中人民代表大会与政府的角色配置与合法性探讨[J].政法论坛，2012，（3）.
[5] 熊伟.地方债与国家治理——基于法治财政的分析径路[J].法学评论，2014，（2）.
[6] 邢会强.地方政府发债的基础法律条件[J].财政经济评论，2009，（下）.
[责任编校：彭澜]
[关键词] 《预算法》；第三十五条；地方政府自主发债
[作者简介] 祁 航（1985年—），女，河南郑州人，北京培黎学院讲师，研究方向为经济法基础理论、竞争法、金融法。
[中图分类号] F812.7 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2017）03-0051-04 [收稿日期] 2016-12-22
当前，对于规制地方政府债务的合法性，主要依据疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路。在一系列规范性法律文件中，《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第三十五条为地方发债“开前门”提供了根本法制保障，其重要性不言而喻。然而，因其法律条文规定较为原则抽象，且在有关文字表述与概念界定中管理色彩仍较浓厚，指向权力与政策维度的“治理性修订”意味相对淡薄。[1]鉴于此，笔者欲对《预算法》第三十五条进行评析，就其进步意义与不足之处予以详细剖析，以期为地方政府自主发债实践提供借鉴。
一、地方政府预算的基本原则
《预算法》第三十五条第一款规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”按照党的十八届三中全会提出的“一般公共预算审核的重点应当由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的精神，第一款实现了“量入为出、收支平衡”。“本法另有规定”主要是指《预算法》第六十六条第三款，即经国务院批准，对于无收益的公益性事业的发展，省级政府的一般公共预算可通过举借一般债务的方式为其编列赤字。可见《预算法》也展现由约束性向预期性过渡的趋势以及建立跨年度预算平衡机制新的思维，即允许省级政府一般公共预算在预算执行中可以有临时赤字现象。《预算法》的亮点还在于为以后实行中期财政规划规制，研究编纂三年滚动财政计划以及加强其对年度预算的管制留出了可操作的空间，将人大预算审查的焦点更多聚焦于与国民经济和社会发展方针政策的衔接性、收支政策的可行性、重大投资项目预算安排的适当性，以及上下级政府财政转移支出的规范性等方面。
二、地方政府的举债审批、
资金用途与偿还计划
当前建立以地方政府债券为主的融资渠道对于深化财税体制改革、建立现代公共财政制度、促进政府职能转变，都具有重要的意义。《预算法》之地方政府自主发债的关键依据——第三十五条第二款其重要意义在于：
（一）进步性
第一，较好实现了总量控制与剩余权力归地方之间的平衡。立法现阶段将发债主体限定在省一级，是对当前财政体制现状客观地把握。一方面，省级政府与中央财政收支直接挂钩，中央通过额度控制能有效对地方发债形成有效监管；另一方面，虽然当前市县一级是债务风险的高发地，但鉴于市县财力与事权不匹配、资金缺口大、财政管理体制不完善、政府治理能力有限、金融生态环境以及政府信用不足，若将举债权限贸然放开，极可能导致市县级政府过度举债的恶性行为，引发扩大债务危机。
第二，国务院确定举债限额，符合我国“行政性一致同意”的基本国情。地方发债额度主要受到国务院监管，全国人大及其常委会审批地方政府的一般债务和专项债务规模限额，而国务院批准分地区限额。因此，发债额度决定权掌握在中央政府手中，这虽不是最优之选，但符合我国“行政性一致同意”的基本国情。财政体制改革既要对改革的系统整体性和协同性予以重视，又要充分衡量外部因素，注重与行政管理体制改革的秩序衔接。通常来讲，财政分权一般分为“立宪性一致同意”型和“行政性一致同意”型，前者秉承民主体制下的效率性从而强调地方政府的优先性、经济性和民主性；后者则更着意于行政性的分工、财政行为的策略性和非规范性的活动，我国的财政分权就属于后者。因此，依据符合中国的实际国情，举债总额控制权暂时由国务院掌握更为妥当。
第三，从提高资金使用绩效并降低风险上而言，要明晰偿还计划、来源和资金用途，这样也有利于实现债务“严格借、高效用、按期还”的统一。全面细致的偿债计划能够督促政府及时进行科学收支核算，保证债务按期归还，防止债务拖欠违约，加重地方财政风险。充足的偿债资金来源能够增加政府信用，保障债权人利益，避免资不抵债引发政府破产。
（二）存在问题
第二款具有重要的存在价值，但仍存有下列瑕疵之处：
第一，人大的预算审批权与政府权能之间：虚置与扩张。第二款连用三个“批准”阐述全国人大与国务院、国务院与地方人大在举债额度中权力配置关系，细究不难发现，其存在“加强政府权力、虚置人大预算审批权”的倾向。第一个“批准”赋予国务院对省级政府建设投资必要性的定性、允许发债的项目、发债资金额度与用途等完全的决定权；第二个“批准”意味着全国人大必须在国务院进行规模把控后，才拥有通过审批实现约束监督权，由此可见，中央政府权限过大，地方人大常委会仅有预算调整权但无预算审批权，人大监督权力被架空。尤其是现阶段人大预算审批程序不明确、审议期限过短、议题量大、人大代表缺少修正权等因素使得人大预算审议仅具“橡皮图章”的形式效果。[2]笔者认为，地方举债总量控制权应交由人大（全国与省一级），而非国务院。首先，在制定主体上，应当由宪法和法律规定政府间的关系，国务院无授权权，即依据宪法和法律授权国务院统一领导地方各级行政机关。其次，“财权上收，事权下放”的分税制让中央与地方在事权与财力匹配中严重不对等，也即国务院作为“中央政府”与地方存在一定利益冲突。与此同时，全国人大作为民主集中制的议事表决平台，通过地方代表投票能够融合地方政府的各种利益需求，协调国务院与地方政府之间的对立凸显权威与理性。[3]（P108） 第二，相对于中央层面，地方政府相对独立的财政自主权处于虚化。第三个“批准”规定举债额度由国务院确定后下达给省政府，再由其列入省人大常委会预算调整，而并非交由其进行年度预算审批，此种预算调整多具“备案”性质，且地方人大审查监督权同样面临被架空的困境。地方发债真正受益与责任主体都是地方政府，因此，“央地”在发债过程中权责如何配置，急需厘清。笔者以为，现阶段由于地方缺乏相对独立的财政自主权，中央对地方仍需承担最终付款人责任，因此中央对地方债务进行总量控制具有必要性与合理性，但未来总量控制的主体应当是地方人大，而非国务院。
第三，条文概念界定模糊。第二款提出的“偿债计划”“稳定的偿债资金来源”以及“公益性资本支出”出发点很好，但因缺乏明确界定，导致实践效果不彰。如“偿债计划”应该细化到何种程度？偿债资金来源何为稳定？照此逻辑，项目收益不足以偿还，最终还要依赖财政资金兜底，此规定对发行政府债券的种类，属于一般责任债券还是收益债券界定不清，还将项目收益和财政资金同时作为还款来源，极易导致贪腐丛生。同时，“公益性资本支出”一词范围极其宽泛，且缺乏清晰界定。
（三）改进思路
首先，强化人大预算审批权。依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方组织法》及《预算法》的相关规定，地方各级政府人大及其常委会享有预算的审查、批准权，政府负责预算的编制和执行，即权力分配格局是人大为决策者和监督者，政府为执行者和被监督者。[4]（P141）因此，对于全国人大和地方人大，预算审批权至关重要。健全和让预算审批权切实落地应做到以下几点：一是延长预算草案的审查时间；二是引入公众参与机制，细化公众旁听、辩论程序和听证、质询程序等，推进预算信息公开；三是逐步改革预算综合审批表决制为分次表决，通过对各项议案分别决议，避免“绑定”导致的整体性否定弊端；四是强化人大代表修改意见的法律限定力，明晰初审法律后果和责任。
其次，地方政府要具有相对独立的财政自主权。按照“一级政权、一级财权、一级税基、一级举债权”的思路，“如果中央和地方之间财政收支划分科学合理，政府之间的财政关系相对平衡，且已经借助稳定权威的立法程序予以确定，就意味着地方政府拥有了相对独立的财政自主权”。[5]（P66）到目前为止，规范“央地”财政收支划分与转移支付关系仍是效力层级很低的规范性文件。因此，如能够出台《财政收支划分法》与《政府转移支付法》两部规制政府间财政关系的法律，并相应地对关联的宪法性法律与法律法规加以修改。在经过一系列稳定权威的立法程序后，地方政府才能拥有相对独立的财政自主权，也即此时地方政府可以独立决定债券发行事宜，中央则更多从宏观调控的角度行使监管之责，如防止地方政府之间的不正当竞争。[6]（P38-51）
再次，细化偿债计划与偿债资金来源，明确“公益性资本支出”范围。笔者建议对《预算法实施条例》进行完善和修改，将偿债计划具体内容确定化、明晰化：如偿还方式、期限、步骤、责任追究以及偿债保障机制的构建等内容，并规定财政信息披露的必要内容。同时，偿债资金来源的范围加以明确，保险和政府偿债准备金等保障机制要进一步明确，并借由这些方式完善明晰政府行为。政府偿债准备金是指通过本级预算安排，用于到期政府债务偿还或有债务垫付以及债务人最终无法偿还的债务清偿而计提的资金。
三、地方政府举债方式与担保限制
第三款规定，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务；第四款规定，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，即地方政府债务唯一来源将会是发行地方政府债券。同时，担保必须严格依法进行，有利于清理融资平台各种隐性担保，加速甄别地方政府或有债务与担保债务中应担责任。结合当前地方债务与融资平台现状，其涉及三点问题需要坚持分类处理原则：
（一）引申思考
1.融资平台政府职能的分类剥离。当前政府应依据“分类处置、风险可控”“责权利效相统一”与“只减不增”的原则，尽快将融资平台公司政府融资职能相脱离，通过关闭、合并、转型等方式，除符合条件的过渡期内在建项目后续融资外，融资平台公司不得新增政府债务余额。1并可通过设立过渡期，纳入政府预算管理针对的是只承担公益性项目或以公益性投资项目为主的平台债务；不纳入预算管理的是以经营性项目为主，只承担部分公益性具有充足稳定现金流的平台债务，并整体转化为一般公司类客户。根据《处置办法》规定，平台类的非政府债务可按“按时还本付息”“可还本付息”“长期可还本付息”“不足以还本付息”四类进行区分，并分别以项目收益、期限重定、续贷和项目、资产及股权转让等市场化方式对非政府债务进行分类处置。
2.地方政府存量债务的分类清理。将存量债务中一般债务、专项债务及或有债务进行锁定区分，置于预算管理中，其中，一般公共预算管理接纳一般债务，基金预算管理接纳专项债务，锁定后的政府债务及或有债务存量债务余额原则上只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。地方可通过地方政府债券对纳入预算管理的存量债务进行置换，对于或有債务及担保债务，财政部门按照《担保法》《预算法》有关规定，分清有效担保和无效担保。对合法合规的担保债务纳入或有债务监控范围，而对超时效担保和无效担保，地方政府则要及时清理，明确职责。
3.分类引入公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）融资渠道。PPP模式是指政府、社会资本的新型合作模式，其中社会资本通常承担基础设施的施工、运营、维护职责，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”方式获得预期投资回报，这样利于社会资本的流动，并且也会提升公共产品供给质量与功效，减少债权虚置风险和道德危机的负向激励效应。在选择多元化的PPP模式类型（如BOT、TOT、BOO、DBFO、DBOM）时，要注意厘清地方政府债务来源及不同用途，明确项目运作过程中的绩效机制、风险负担和利益分配机制，分类安排PPP具体类型。
（二）小结
地方政府债券只能由省级政府及其所属部门发行，担保必须严格按照法律界定，将地方债关进预算“铁笼”，彻底切断地方政府债务蔓延的后路，在规范地方融资、控制地方债务风险的同时，也对剥离融资平台政府融资功能、实现“政资”分离，清理存量债务提出了新要求。在推进地方政府发债过程中要坚持“分类处理”原则，具体问题具体分析。
[参考文献]
[1] 王雍君.新预算法仍有十大致命软肋[EB/OL].http：//comments.caijing.com.cn/20140901/3682428.shtml，2014-09-01.
[2] 戴志勇，蔡定剑.如何全程看紧政府的“钱袋子”——上海市闵行区公共预算启示[N].南方周末，2009-03-20（12）.
[3] 熊伟.地方债券制度中的政府间财政关系[J].新视野，2012，（3）.
[4] 历咏.地方政府融资中人民代表大会与政府的角色配置与合法性探讨[J].政法论坛，2012，（3）.
[5] 熊伟.地方债与国家治理——基于法治财政的分析径路[J].法学评论，2014，（2）.
[6] 邢会强.地方政府发债的基础法律条件[J].财政经济评论，2009，（下）.
[责任编校：彭澜]