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摘要：近年在军队预算管理方面出台了诸多举措，有效的改善了军队预算管理的不良现况，但是仍存在一些不足。比如零基预算编制方法落实不到位、过程性监督执行力度不足、收付实现制造成年度预算评价不合理以及预算绩效考核体系不完善，这些问题的存在都严重地影响着军队预算管理的水平。文章对存在的问题进行原因分析，并逐一提出解决方案，致力于提升军队预算管理在资金使用、监督、评价方面的功能。
关键词：军队预算管理；问题；对策
古语道：凡事预则立，不预则废。军队预算管理工作是现代化军队财务管理工作的重要组成部分，是实现资金有效管理的重要把关环节，对军队国防战略建设起着决定性的导向作用。军队预算管理的现实价值不言而喻，为了有效发挥军队预算管理对资金的投向投量、监督评价作用，对在实际执行过程中仍然存在着几点问题值得我们去探讨和改进。
一、军队预算管理的意义
军队预算是国家预算中的重要组成部分，对于军队有计划的安排经费的合理使用提供了保障。军队预算编制的科学化、规范化和制度化，不仅能够高质量的保障完成近期的目标任务，而且对完成长期的战略任务具有深远的影响。军队预算执行过程的监督，能够有效遏止偏离中心任务的经费支出，保障年度重点任务的完成，提升军事效益和军队战斗力。军队预算绩效考核能够有效提高预算执行效率，完善领导问责制，从而起到强化预算管理与执行，推进财务管理质量提升，进一步规范军事资源管理及使用等多方面问题，为我国军队自身建设及国防军事大发展做出贡献。
二、军队预算管理存在的问题
1. 零基预算编制方法落实不到位
增量预算法因其固有的使用局限性，很大程度上降低了资金配置效率，在财力紧张的情况下加剧了资金分配的各种矛盾和问题。比如预算数额会受到不合理因素的干扰，可能导致预算的不准确；原有不合理项目占用大量经费，而新增项目却无法获得足够的经费。因此，军队自2001年开始进行零基预算改革，但零基预算真正落实比较难，原因为事业部门对预算期任务缺乏前瞻性，对新增项目的量化资料难以搜集，不能准确定位所需开支经费项目和合理预算项目经费数额。而沿用增量预算法势必无法有效实现军队预算管理的具体要求，不仅阻碍了预算编制的科学化步伐，同时也直接制约了预算管理工作的改革升级。
2. 现行会计制度与预算执行的协同不够
一是收付实现制难以为预算编制、预算细化分类提供准确全面的会计信息。收付实现制易造成预算年度年初和年末两个时间点出现预算计划年度与资金收支不一致，不能准确界定资金的需求年度和对应使用年度。二是历史成本原则使存量资产计量信息失真。存量资产在使用过程中，磨损的价值未反映在账面净额中。存量资产的规模与结构决定着预算经费的投向投量，存量资产信息失真，会对预算分配的长期规划、统筹安排和资金、资产、军费一体化管理造成影响。
3. 过程性监督与控制不足
由于新年度中心任务下发常滞后于预算编制时间，事业部门的预算编制就有一段时间空窗期，某种程度上会造成预算偏离中心任务。现行军队预算管理重编制，忽略了经费使用情况的过程性监督。比如事业部门虽然起初在经费总量的控制下均衡了各项目的经费支出，但在实际执行中，会为了达到本部门的利益最大化，不顾及各项目经费预算总额的限额而超标准使用经费，在半年预算调整时，再大肆调整经费支出。由于过程性监督的缺失，对偏离目标的经费使用未予以及时适当的调整，致使事业部门使用经费“肆意妄为”而无人问津，经费的监控缺乏时效性，军队的各项经费在运行的过程中难以规范使用。
4. 预算绩效考核体系不完善
首先，军队预算管理与会计核算的分离，导致了目前仍存在一些粗放管理，财务部门只管拨款、不问效果，事业部门重点强调经费的需求，不讲绩效的现象时有发生。年底的考评也只不过是在总量控制上问效，对经费使用产生的效果缺乏绩效导向的评定，使得经费在使用和分配中的效率不高和损失浪费难以避免。其次，会计报告缺乏与预算体系的配比，比如预算收入与经费实际收入、预算支出与经费实际支出等项目没有建立科学的比对模式，不能有效评估预算经费的实际保障率，预算经费支出要求所达到的结果。
三、完善军队预算管理的措施
1. 改革预算编制方法，推行滚动预算编制模式
虽然增量预算在过去很长一段时间保证了基本的预算需求及使用。然而，国际形势瞬息万变，军事任务和计划也要不断修正，传统的增量预算越发不合时宜，阻碍军队预算的合理性，必须改变为零基预算的编制方法。所谓的零基预算法是以“零为基础编制预算”的方法，不考虑以往期间的费用项目和数额，主要依据预算期的需要和可能分析费用项目和数额的合理性，综合平衡编制费用预算。运用零基预算法编制费用预算需要根据预算期的目标分析各费用项目，权衡轻重缓急，在费用控制总额的前提下，分解平衡费用控制目标，编制相应的费用预算。零基预算可以科学的分配资金需求，保证有限的资金发挥最大的军事经济效益。
随着预算编制内容的精细化，年度预算编制法已无法适应当前军队预算管理的需要。比如编制预算结束后新下发的年度任务无法及时纳入到预算体系，导致预算执行部门失去利用预算管理进行有效监督。因此，建议将年度预算编制周期按照单位实际需要进行缩减，如半年度、季度或月度，从而实现最大限度的预算精细化管理。推行滚动预算编制法，将当期预算执行情况反应在下期预算编制中，可以有效确保各部门在完成中心任务的同时将各项目预算及时纳入预算管理体系；预算周期的缩短可以及时发现执行过程中存在的问题，从而寻找解决与调整方案，修改下期预算具体内容，确保预算管理工作适应军队建设及管理的实际需要。
2. 适时引入权责发生制和折旧制度，逐步完善会计核算制度
会计制度的完善绝不是一蹴而就，相应知識的人员和技术支持需要一定时间的投入。分层次的引入权责发生制符合我军目前的财务体制。第一类将必须采用权责发生制才能解决的问题，立即着手进行改革；第二类采用权责发生制可以解决的问题但需付出较高的成本，需慎重考虑，暂缓实行；第三类不采用权责发生制就可以解决的问题，宜采用其他手段来解决。 再者，将折旧制度引入现行会计制度体系，用账面净额替代账面余额的概念。将存量资产的价值通过损耗折旧的方式转移到其他物品或项目上，同时将存量资产的实物和价值监督统一起来，更加准确的去评价存量资产占用资金的分布和结构，为下步规划和筹措存量资产资金预算提供实用的数据来源。
3. 实施动态预算监督管理，建立健全过程性监督
军队所制定的预算目标要体现出战略性，以适应军队建设发展规划。一段时期预算的制定依托当时的形势分析，环境变化会引起军队中心任务的变动，必然导致军队预算方向的转移。建立动态预算监督管理，及时纠正偏离的预算目标，不断优化资源的配置，确保军队预算管理发挥最大的导向价值。
再者，军队财务预算监督要实施过程性监督。预算审批通过后，要严格按照预算安排经费的支出，无预算和超限额的开支不予结算。优化现行军队财务预算管理系统和会计管理系统，一方面把会计系统的录入功能限定在已做预算开支的范围内。临时任务的开支，会计系统录入时要另行标记，作为下次预算调整的依据。另一方面预算系统随时可以从会计系统提取数据，分析、整合得出预算执行进度、预算执行率、超预算金额、超预算率等指标，用于日常的预算执行监督评价。
4. 建立以绩效为导向的预算执行考核体系，聚焦于活动的产出和结果
绩效预算是绩效监督的基础，绩效标准是绩效监督的衡量尺度。绩效预算旨在将有限的资金更多的投向产出效益更大的项目上，配以相应管理汇报，设定绩效标准。绩效标准要以项目最终要达到的目的为宗旨，以方便于在过程中执行和监督为原则来设定。绩效标准的合理性需要经过反复的论证，论证通过后可以列入下年度绩效自评和评审的依据。事业部门要定期进行绩效自评，根据自评结果及时调整修正预算支出的方向和结果，保证最终预算管理目标的实现。
其次，绩效考评体系应遵循长期性、科学性及实用性为原则建立。对预算考核单位重点出具以发现问题和整改意见为主的绩效报告，务必全面、细致、周全，以便整改工作有序推进。再者，一对一的建立考核单位档案数据库，持续跟进整改过程的进展和督促工作，真正达到提高预算执行效率的目的。完善绩效考核数据库的信息采集工作，采集内容包括绩效考核工作全程、整改过程的监督和追踪及被考核单位的工作经验等，为今后绩效考核计划制定和工作开展提供有力的数据支持。
四、结语
军队预算管理是军队财务管理的重要一环，直接影响着军队后勤保障工作及军队全面建设质量。军队预算的方向和结构要与国防戰略安排相契合，预算一经审定，必须按计划实施，杜绝超范围、超限额开支，谨防预算制度形同虚设。同时，必须重视军队预算管理实践过程中出现的问题，问题长时间的积攒会使矛盾更加尖锐，积极探索主动寻求解决矛盾的方法，在实践中不断完善现行制度，提升军队预算管理军事经济效益，推进财务管理规范化、制度化进程。
参考文献：
[1]刘志宏，隋富千.军队预算管理现状分析及对策研究[J].中国总会计师，2015（02）.
[2]齐轶，杨少春，袁力.协同视域下基于军队预算管理的会计制度改革研究[J].财务与金融，2015（03）.
[3]李忠诚，李宏，应建华.军队预算管理存在的问题及改革对策[J].军事经济研究，2011（05）.
[4]孙焓炜.建立新型军队预算管理系统构想[J].军事经济研究，2012（01）.
[5]刘细明.关于加强军队预算监督的几点问题探讨与思考[J].现代经济信息，2014（20）.
（作者单位：中国人民解放军31401部队）
关键词：军队预算管理；问题；对策
古语道：凡事预则立，不预则废。军队预算管理工作是现代化军队财务管理工作的重要组成部分，是实现资金有效管理的重要把关环节，对军队国防战略建设起着决定性的导向作用。军队预算管理的现实价值不言而喻，为了有效发挥军队预算管理对资金的投向投量、监督评价作用，对在实际执行过程中仍然存在着几点问题值得我们去探讨和改进。
一、军队预算管理的意义
军队预算是国家预算中的重要组成部分，对于军队有计划的安排经费的合理使用提供了保障。军队预算编制的科学化、规范化和制度化，不仅能够高质量的保障完成近期的目标任务，而且对完成长期的战略任务具有深远的影响。军队预算执行过程的监督，能够有效遏止偏离中心任务的经费支出，保障年度重点任务的完成，提升军事效益和军队战斗力。军队预算绩效考核能够有效提高预算执行效率，完善领导问责制，从而起到强化预算管理与执行，推进财务管理质量提升，进一步规范军事资源管理及使用等多方面问题，为我国军队自身建设及国防军事大发展做出贡献。
二、军队预算管理存在的问题
1. 零基预算编制方法落实不到位
增量预算法因其固有的使用局限性，很大程度上降低了资金配置效率，在财力紧张的情况下加剧了资金分配的各种矛盾和问题。比如预算数额会受到不合理因素的干扰，可能导致预算的不准确；原有不合理项目占用大量经费，而新增项目却无法获得足够的经费。因此，军队自2001年开始进行零基预算改革，但零基预算真正落实比较难，原因为事业部门对预算期任务缺乏前瞻性，对新增项目的量化资料难以搜集，不能准确定位所需开支经费项目和合理预算项目经费数额。而沿用增量预算法势必无法有效实现军队预算管理的具体要求，不仅阻碍了预算编制的科学化步伐，同时也直接制约了预算管理工作的改革升级。
2. 现行会计制度与预算执行的协同不够
一是收付实现制难以为预算编制、预算细化分类提供准确全面的会计信息。收付实现制易造成预算年度年初和年末两个时间点出现预算计划年度与资金收支不一致，不能准确界定资金的需求年度和对应使用年度。二是历史成本原则使存量资产计量信息失真。存量资产在使用过程中，磨损的价值未反映在账面净额中。存量资产的规模与结构决定着预算经费的投向投量，存量资产信息失真，会对预算分配的长期规划、统筹安排和资金、资产、军费一体化管理造成影响。
3. 过程性监督与控制不足
由于新年度中心任务下发常滞后于预算编制时间，事业部门的预算编制就有一段时间空窗期，某种程度上会造成预算偏离中心任务。现行军队预算管理重编制，忽略了经费使用情况的过程性监督。比如事业部门虽然起初在经费总量的控制下均衡了各项目的经费支出，但在实际执行中，会为了达到本部门的利益最大化，不顾及各项目经费预算总额的限额而超标准使用经费，在半年预算调整时，再大肆调整经费支出。由于过程性监督的缺失，对偏离目标的经费使用未予以及时适当的调整，致使事业部门使用经费“肆意妄为”而无人问津，经费的监控缺乏时效性，军队的各项经费在运行的过程中难以规范使用。
4. 预算绩效考核体系不完善
首先，军队预算管理与会计核算的分离，导致了目前仍存在一些粗放管理，财务部门只管拨款、不问效果，事业部门重点强调经费的需求，不讲绩效的现象时有发生。年底的考评也只不过是在总量控制上问效，对经费使用产生的效果缺乏绩效导向的评定，使得经费在使用和分配中的效率不高和损失浪费难以避免。其次，会计报告缺乏与预算体系的配比，比如预算收入与经费实际收入、预算支出与经费实际支出等项目没有建立科学的比对模式，不能有效评估预算经费的实际保障率，预算经费支出要求所达到的结果。
三、完善军队预算管理的措施
1. 改革预算编制方法，推行滚动预算编制模式
虽然增量预算在过去很长一段时间保证了基本的预算需求及使用。然而，国际形势瞬息万变，军事任务和计划也要不断修正，传统的增量预算越发不合时宜，阻碍军队预算的合理性，必须改变为零基预算的编制方法。所谓的零基预算法是以“零为基础编制预算”的方法，不考虑以往期间的费用项目和数额，主要依据预算期的需要和可能分析费用项目和数额的合理性，综合平衡编制费用预算。运用零基预算法编制费用预算需要根据预算期的目标分析各费用项目，权衡轻重缓急，在费用控制总额的前提下，分解平衡费用控制目标，编制相应的费用预算。零基预算可以科学的分配资金需求，保证有限的资金发挥最大的军事经济效益。
随着预算编制内容的精细化，年度预算编制法已无法适应当前军队预算管理的需要。比如编制预算结束后新下发的年度任务无法及时纳入到预算体系，导致预算执行部门失去利用预算管理进行有效监督。因此，建议将年度预算编制周期按照单位实际需要进行缩减，如半年度、季度或月度，从而实现最大限度的预算精细化管理。推行滚动预算编制法，将当期预算执行情况反应在下期预算编制中，可以有效确保各部门在完成中心任务的同时将各项目预算及时纳入预算管理体系；预算周期的缩短可以及时发现执行过程中存在的问题，从而寻找解决与调整方案，修改下期预算具体内容，确保预算管理工作适应军队建设及管理的实际需要。
2. 适时引入权责发生制和折旧制度，逐步完善会计核算制度
会计制度的完善绝不是一蹴而就，相应知識的人员和技术支持需要一定时间的投入。分层次的引入权责发生制符合我军目前的财务体制。第一类将必须采用权责发生制才能解决的问题，立即着手进行改革；第二类采用权责发生制可以解决的问题但需付出较高的成本，需慎重考虑，暂缓实行；第三类不采用权责发生制就可以解决的问题，宜采用其他手段来解决。 再者，将折旧制度引入现行会计制度体系，用账面净额替代账面余额的概念。将存量资产的价值通过损耗折旧的方式转移到其他物品或项目上，同时将存量资产的实物和价值监督统一起来，更加准确的去评价存量资产占用资金的分布和结构，为下步规划和筹措存量资产资金预算提供实用的数据来源。
3. 实施动态预算监督管理，建立健全过程性监督
军队所制定的预算目标要体现出战略性，以适应军队建设发展规划。一段时期预算的制定依托当时的形势分析，环境变化会引起军队中心任务的变动，必然导致军队预算方向的转移。建立动态预算监督管理，及时纠正偏离的预算目标，不断优化资源的配置，确保军队预算管理发挥最大的导向价值。
再者，军队财务预算监督要实施过程性监督。预算审批通过后，要严格按照预算安排经费的支出，无预算和超限额的开支不予结算。优化现行军队财务预算管理系统和会计管理系统，一方面把会计系统的录入功能限定在已做预算开支的范围内。临时任务的开支，会计系统录入时要另行标记，作为下次预算调整的依据。另一方面预算系统随时可以从会计系统提取数据，分析、整合得出预算执行进度、预算执行率、超预算金额、超预算率等指标，用于日常的预算执行监督评价。
4. 建立以绩效为导向的预算执行考核体系，聚焦于活动的产出和结果
绩效预算是绩效监督的基础，绩效标准是绩效监督的衡量尺度。绩效预算旨在将有限的资金更多的投向产出效益更大的项目上，配以相应管理汇报，设定绩效标准。绩效标准要以项目最终要达到的目的为宗旨，以方便于在过程中执行和监督为原则来设定。绩效标准的合理性需要经过反复的论证，论证通过后可以列入下年度绩效自评和评审的依据。事业部门要定期进行绩效自评，根据自评结果及时调整修正预算支出的方向和结果，保证最终预算管理目标的实现。
其次，绩效考评体系应遵循长期性、科学性及实用性为原则建立。对预算考核单位重点出具以发现问题和整改意见为主的绩效报告，务必全面、细致、周全，以便整改工作有序推进。再者，一对一的建立考核单位档案数据库，持续跟进整改过程的进展和督促工作，真正达到提高预算执行效率的目的。完善绩效考核数据库的信息采集工作，采集内容包括绩效考核工作全程、整改过程的监督和追踪及被考核单位的工作经验等，为今后绩效考核计划制定和工作开展提供有力的数据支持。
四、结语
军队预算管理是军队财务管理的重要一环，直接影响着军队后勤保障工作及军队全面建设质量。军队预算的方向和结构要与国防戰略安排相契合，预算一经审定，必须按计划实施，杜绝超范围、超限额开支，谨防预算制度形同虚设。同时，必须重视军队预算管理实践过程中出现的问题，问题长时间的积攒会使矛盾更加尖锐，积极探索主动寻求解决矛盾的方法，在实践中不断完善现行制度，提升军队预算管理军事经济效益，推进财务管理规范化、制度化进程。
参考文献：
[1]刘志宏，隋富千.军队预算管理现状分析及对策研究[J].中国总会计师，2015（02）.
[2]齐轶，杨少春，袁力.协同视域下基于军队预算管理的会计制度改革研究[J].财务与金融，2015（03）.
[3]李忠诚，李宏，应建华.军队预算管理存在的问题及改革对策[J].军事经济研究，2011（05）.
[4]孙焓炜.建立新型军队预算管理系统构想[J].军事经济研究，2012（01）.
[5]刘细明.关于加强军队预算监督的几点问题探讨与思考[J].现代经济信息，2014（20）.
（作者单位：中国人民解放军31401部队）