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摘 要：社会救助通常被认为是贫困者陷入生存危机时，国家以实物或者现金的形式无偿向救助者提供的一种社会福利。在整个社会保障体系中社会救助制度在消除贫困、维持社会稳定等方面都起着兜底作用，是社会保障体系最后一层“保护伞”。在精准扶贫的背景下，如何发挥社会救助的精准化效用，不仅事关我国社会救助制度的完善，而且事关全面小康社会的顺利推进和“十三五规划”的顺利实现。
关键词：社会救助 精准化 多元化
一、当前社会救助的发展状况及困境
1.对社会救助自身定位模糊。在从事社会救助实践活动中，社会救助制度的政策制定者和实施者因为缺乏对救助制度本身的准确认识，由此造成救助过程中“脱靶”情况时有发生。主要表现在三个方面：一是，对该制度在社会救助实践中所发挥的重要作用，以及由此产生的积极社会效益认识不足。二是，对该制度执行中可能遇到的客观约束条件缺乏认知。认为该制度可以解决各种问题，对该制度的心里预期太高。三是，单纯依靠社会救助制度来完成脱贫任务，会导致部分人群产生宁可吃低保也不愿去工作的“懒汉效应”。
2.社会救助的标准设定缺乏科学合理性。社会救助标准是否合理，主要受制于各级地方政府制定政策的能力和水平。这就必然造成社会救助实施的效果深受当地经济发展水平、居民收入状况、劳动力成本差异以及救助对象的需求程度等因素影响。社会救助标准缺乏科学合理性，很大程度上影响了社会救助的效果，与社会救助的公平原则相违背。
3.社会救助监督机制不健全。任何一项社会制度的有效运转，都离不开与之相匹配的约束、监督机制。针对社会救助工作，尽管我国已经制定了相应的监督措施，但在具体的落实过程中，监督机构并未发挥应有的效用。如在救助对象的认定方面，由于基层社会救助队伍力量薄弱，无法做到对救助对象的全面考察了解，且少数工作人员利用社会救助实施过程中存在的政策漏洞，办理“关系保”，“人情保”等。救助对象的认定不准确、审批流程不规范以及工作责任落实不到位等问题，不仅违背了救助制度的公平性原则，而且挤占了公共资源，造成了部分困难群众未能得到及时的救助。因此，只有强化对社会救助工作各个节点的监督，在内部建立社会救助绩效考核制度，逐步形成长效社会救助监督检查机制。在外部鼓励社会力量参与社会救助监督工作，形成内外合力，促进社会救助监督机制的完善。
4.社会救助过程中不公平现象频现。公平性原则是社会救助制度的基本原则。救助实践中不公平现象的产生，既受到我国城乡之间客观存在差距的影响，也受到低保制度标准制定过程中统计口径、人均收入衡量标准等因素的影响。由此造成部分人群可能收入相对较高，但却有实际生活困难，无法享受到社会救助。社会救助的意愿和实际效果相背离，造成人们对社会救助的公平性质疑声不断。
5.社会救助主体“一元化”问题。长期以来，我国政府主导社会救助活动所有环节的工作，政府统筹社会救助的全局虽然能够快速高效集中社会资源开展社会救助工作，但也带来了一系列问题：
5.1民间救助发展水平低。政府作为社会救助的主导者和具体实施者，开展了大量卓有成效的社会救助工作。取得成绩的同时，也给容易使人们产生误解：认为社会救助只是政府的责任，对民间自发的社会救助组织缺乏必要的信任和支持，造成民间救助组织的发展步履维艰。客观上来讲，传统意义上政府单方面开展额社会救助行为，无论在资金的投入上，还是在精准救助的效率和水平上都不可能实现对社会救助事务的大包大揽。事实上，社会救助是一项事关每个社会成员的活动，只有社会成员之间形成互助的意愿和行动，才能实现从“一元”救助到“多元”共助的局面，从根本上提高社会救助的水平。
5.2救助资金利用效率不高。政府救助行为通常带有明显的政治诉求，旨在通过短期救助使被救助者摆脱眼前困境，多数情况下，无法为被救助者提供持续性跟踪救助服务，以帮助其彻底摆脱困境，重新获得社会生活的能力。这种治标不治本的救助方式，不仅影响了有限社会资源效用的发挥，而且阻碍了社会救助政策与就业政策的相互配合。
5.3社会救助效能发挥不充分。各级政府在社会救助方面的价值目标有差别。以社会救助资金投入为例，中央或省级政府往往在社会救助上投入大量的财政资金，但在救助资金的拨付使用上并未得到充分体现，甚至在一些地方出现了通过不同不同渠道套取社会救助资金的情况，这在很大程度上阻碍了社会救助效用的发挥。因此，政府在社会救助中应当扮演何种角色，是我们当前需要理清的首要问题。
二、实施“精准化”社会救助的对策建议
1.整合救助主体资源。目前我国社会救助存在多头负责、多头救助的问题。以教育救助为例，在对贫困学生的救助帮扶过程中，既有教育部门和学校，也包括民政部门和各类慈善组织，工会、共青团、妇联等群众团体和不少企业往往也参与其中。多方力量对贫困学生的救助，体现了社会各界对贫困学生的关怀。但也可能因为各部门对救助对象的统计口径不一致，带来重复救助或者应救未救等问题，造成新的社会不公。各级政府只有在社会救助上发挥主导作用，统筹协调救助力量、救助资金和救助机构三方关系，才能保证社会救助资源效用的最大化。
1.1整合社会救助力量。着力构建“政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与”的社会救助工作领导体制。首先在救助对象的认定上，要发挥乡镇（街道）、城乡社区（村）的关口作用，把好第一道关。做到应救尽救，不重不漏。其次，在救助对象的审批方面，严格审批程序。各地民政部门要建立综合性的社会救助系统，通过入户调查和经济状况信息比对等手段，明确申请救助人是否符合救助条件、采用何种救助标准，避免出现多头审批、多头救助。
1.2整合社会救助资金。社会救助资金的来源主要包括财政投入和社会捐助两个渠道。造成贫困的因素既有社会因素，也包括政治因素以及其他因素等。贫困因素的复杂性，造成了贫困对象的复杂性。在部门责任和政绩诉求的双重驱使下，各部门都会尽力为所管理的对象争取尽可能多的社会救助资金，由此造成财政投入社会救助的资金比较分散。社会救助资金投入的分散，使得社会救助資金在使用过程中被人为 “损耗”，被挪用、被贪污，甚至出现资金的发放成本高于救助金额的情况时有发生。 1.3整合社会救助机构。目前，乡镇敬老院和流浪乞讨人员救助管理站是我国开展社会救助的主要依托平台。近年来，随着乡镇撤并加快，一些地方开始了由“一乡一院”向中心敬老院模式的转变。通过县乡两级政府共同出资提供经费保障，统一管理和服务，打造专业队伍等举措，实现了资源整合，提高了社会救助机构运转效率。五保供养方面，以山东寿光市为例，寿光市在全市范围内开展的五保对象集中供养服务，不但提高了社会救助资金的利用效率，避免了乡乡办院造成的重复建设。而且，推出了社会老人的有偿代养业务，保证社会效益的同时，创造了经济效益。救助站管理方面，通过与社会福利院、儿童福利院等机构的整合，发挥规模效益，降低管理成本，提升救助资金的利用效率和管理服务水平。
2.开展精准性、精细化救助实践。
2.1强化救助对象的精准性。以低保救助为例，依据相关政策规定，申请人享受低保救助的标准需依据申请人的家庭平均收入状况与当地最低生活保障的差距大小而定。但由于我国当前的财产申报制度不健全以及金融信用体系不完善，在社会救助对象的实际核定中，往往采用低保申请人提供收入证明、民政部门开展入户调查等方式。这种工作方法虽然存在一定的合理性，但却无法做到应保尽保，降低了救助的效率和精准性。对此，可以考虑采取以下措施：一是打造信息共享平台，强化社会监督。通过救助管理部门、金融部门以及其他政府部门之间的信息整合，核查社会救助对象收入状况。同时，依托电视、报纸以及互联网等传播渠道，及时公布社会救助审批结果，接受群众监督。二是划定社会救助时限。“养懒汉”现象的存在，就在于部分救助对象长时间无限制占用社会救助资源，不愿走向社会积极就业。
2.2开展救助对象的精细化管理。西方发达国家和地区社会救助的过程中，针对不同困难群体的不同需求，制定更加具体细致的个性化的社会救助方案。例如，依据救助申请人的经济状况、劳动能力、健康状况以及年龄阶段等制定符合自身救助标准的方案，即节省了社会救助资源，也满足了不同救助对象的个性化需求。
3.设定科学的救助标准。长期以来，社会救助标准的划定，缺乏科学依据且随意性较大。社会救助标准只有在一个合理的区间，才能满足救助者的现实需求，符合当地经济发展水平和财政承受能力，过高过低的救助标准，都不利于社会救助事业的长期发展。因此，只有在标准制定过程中，坚持科学性和合理性并重，同时开展动态化管理，才能保证社会救助标准设定的科学性。
4.强化社会救助监督管理。当前，不少地方社会救助工作不规范，主要表现在：落实政策不到位、违规违章办事以及救助信息不透明等。此类问题违背了社会救助公平公正的原则，也损害了党和政府的形象。因此，需要从以下几方面进行改进：一是，实现监督主体的“多元化”，引导群众监督和重视舆论监督。社会救助工作全程公开，按照规定程序，对申请救助人所享受到救助项目、救助金额等事项进行公开，保证群众的知情权和参与权；同时，新闻媒体对社会救助过程中存在的违纪违法现象及时曝光，对从事社会救助的工作人员形成了有力监督。二是，加强行政监督。尤其是民政部门，要定期开展检查督导工作，及时解决发现的问题。
5.实施救助制度法制化。社会救助制度目前虽无成文的法律法规，但是国家层面已经出台了一系列的行政规章，各级地方政府也结合自身实际制定了多种多样的社会救助办法、条例以及规范等。而且，我国的《社会救助法》起草工作已经取得了巨大的进展，为后期成文法规的出台打下了坚实的基础。社会救助制度的法制化，首先离不开法制理念的普及。通过对社会救助人员开展职业教育和普法宣传，提高工作认同度，促进社会救助制度的贯彻落实。其次，加大社会救助的违法成本。只有加大对骗取社会救助的惩罚力度，最大限度对不法分子形成威慑，才能保障社会救助政策的落到实处，保障救助资金的物尽其用。
三、结语
在当前经济新常态和脱贫攻坚的大背景下， 社会救助的精准化实施一方面要适应国家脱贫攻坚的政策要求，另一方面要重视自身实施机制的内部創新以及参与社会救助主体的“多元化”发展方向。从而激发各类社会救助主体的资源优势和互补效用，促进社会救助精准化的实现。
参考文献：
[1]郑功成：《中国社会保障》，M，人民出版社，2008年.
[2]杨思斌：《中国社会救助法制建设六十年的回顾与前瞻》，M，首届中国社会研讨会论文集.
[3]童星：《社会保障理论与制度》，江苏教育出版社，M，2008年.
[4]林治芬：《社会保障统计国际比较与中国建构》经济科学出版社，M，2012年.
[5]汪湖泉：《论社会救助的精准实施—以《社会救助暂行办法》的执行机制创新为视角》，J，《求实》，2016年8月.
作者简介：刘寒（1987.09—），河南郑州人。硕士研究生。研究方向：社会保障管理、社会福利与救助。
关键词：社会救助 精准化 多元化
一、当前社会救助的发展状况及困境
1.对社会救助自身定位模糊。在从事社会救助实践活动中，社会救助制度的政策制定者和实施者因为缺乏对救助制度本身的准确认识，由此造成救助过程中“脱靶”情况时有发生。主要表现在三个方面：一是，对该制度在社会救助实践中所发挥的重要作用，以及由此产生的积极社会效益认识不足。二是，对该制度执行中可能遇到的客观约束条件缺乏认知。认为该制度可以解决各种问题，对该制度的心里预期太高。三是，单纯依靠社会救助制度来完成脱贫任务，会导致部分人群产生宁可吃低保也不愿去工作的“懒汉效应”。
2.社会救助的标准设定缺乏科学合理性。社会救助标准是否合理，主要受制于各级地方政府制定政策的能力和水平。这就必然造成社会救助实施的效果深受当地经济发展水平、居民收入状况、劳动力成本差异以及救助对象的需求程度等因素影响。社会救助标准缺乏科学合理性，很大程度上影响了社会救助的效果，与社会救助的公平原则相违背。
3.社会救助监督机制不健全。任何一项社会制度的有效运转，都离不开与之相匹配的约束、监督机制。针对社会救助工作，尽管我国已经制定了相应的监督措施，但在具体的落实过程中，监督机构并未发挥应有的效用。如在救助对象的认定方面，由于基层社会救助队伍力量薄弱，无法做到对救助对象的全面考察了解，且少数工作人员利用社会救助实施过程中存在的政策漏洞，办理“关系保”，“人情保”等。救助对象的认定不准确、审批流程不规范以及工作责任落实不到位等问题，不仅违背了救助制度的公平性原则，而且挤占了公共资源，造成了部分困难群众未能得到及时的救助。因此，只有强化对社会救助工作各个节点的监督，在内部建立社会救助绩效考核制度，逐步形成长效社会救助监督检查机制。在外部鼓励社会力量参与社会救助监督工作，形成内外合力，促进社会救助监督机制的完善。
4.社会救助过程中不公平现象频现。公平性原则是社会救助制度的基本原则。救助实践中不公平现象的产生，既受到我国城乡之间客观存在差距的影响，也受到低保制度标准制定过程中统计口径、人均收入衡量标准等因素的影响。由此造成部分人群可能收入相对较高，但却有实际生活困难，无法享受到社会救助。社会救助的意愿和实际效果相背离，造成人们对社会救助的公平性质疑声不断。
5.社会救助主体“一元化”问题。长期以来，我国政府主导社会救助活动所有环节的工作，政府统筹社会救助的全局虽然能够快速高效集中社会资源开展社会救助工作，但也带来了一系列问题：
5.1民间救助发展水平低。政府作为社会救助的主导者和具体实施者，开展了大量卓有成效的社会救助工作。取得成绩的同时，也给容易使人们产生误解：认为社会救助只是政府的责任，对民间自发的社会救助组织缺乏必要的信任和支持，造成民间救助组织的发展步履维艰。客观上来讲，传统意义上政府单方面开展额社会救助行为，无论在资金的投入上，还是在精准救助的效率和水平上都不可能实现对社会救助事务的大包大揽。事实上，社会救助是一项事关每个社会成员的活动，只有社会成员之间形成互助的意愿和行动，才能实现从“一元”救助到“多元”共助的局面，从根本上提高社会救助的水平。
5.2救助资金利用效率不高。政府救助行为通常带有明显的政治诉求，旨在通过短期救助使被救助者摆脱眼前困境，多数情况下，无法为被救助者提供持续性跟踪救助服务，以帮助其彻底摆脱困境，重新获得社会生活的能力。这种治标不治本的救助方式，不仅影响了有限社会资源效用的发挥，而且阻碍了社会救助政策与就业政策的相互配合。
5.3社会救助效能发挥不充分。各级政府在社会救助方面的价值目标有差别。以社会救助资金投入为例，中央或省级政府往往在社会救助上投入大量的财政资金，但在救助资金的拨付使用上并未得到充分体现，甚至在一些地方出现了通过不同不同渠道套取社会救助资金的情况，这在很大程度上阻碍了社会救助效用的发挥。因此，政府在社会救助中应当扮演何种角色，是我们当前需要理清的首要问题。
二、实施“精准化”社会救助的对策建议
1.整合救助主体资源。目前我国社会救助存在多头负责、多头救助的问题。以教育救助为例，在对贫困学生的救助帮扶过程中，既有教育部门和学校，也包括民政部门和各类慈善组织，工会、共青团、妇联等群众团体和不少企业往往也参与其中。多方力量对贫困学生的救助，体现了社会各界对贫困学生的关怀。但也可能因为各部门对救助对象的统计口径不一致，带来重复救助或者应救未救等问题，造成新的社会不公。各级政府只有在社会救助上发挥主导作用，统筹协调救助力量、救助资金和救助机构三方关系，才能保证社会救助资源效用的最大化。
1.1整合社会救助力量。着力构建“政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与”的社会救助工作领导体制。首先在救助对象的认定上，要发挥乡镇（街道）、城乡社区（村）的关口作用，把好第一道关。做到应救尽救，不重不漏。其次，在救助对象的审批方面，严格审批程序。各地民政部门要建立综合性的社会救助系统，通过入户调查和经济状况信息比对等手段，明确申请救助人是否符合救助条件、采用何种救助标准，避免出现多头审批、多头救助。
1.2整合社会救助资金。社会救助资金的来源主要包括财政投入和社会捐助两个渠道。造成贫困的因素既有社会因素，也包括政治因素以及其他因素等。贫困因素的复杂性，造成了贫困对象的复杂性。在部门责任和政绩诉求的双重驱使下，各部门都会尽力为所管理的对象争取尽可能多的社会救助资金，由此造成财政投入社会救助的资金比较分散。社会救助资金投入的分散，使得社会救助資金在使用过程中被人为 “损耗”，被挪用、被贪污，甚至出现资金的发放成本高于救助金额的情况时有发生。 1.3整合社会救助机构。目前，乡镇敬老院和流浪乞讨人员救助管理站是我国开展社会救助的主要依托平台。近年来，随着乡镇撤并加快，一些地方开始了由“一乡一院”向中心敬老院模式的转变。通过县乡两级政府共同出资提供经费保障，统一管理和服务，打造专业队伍等举措，实现了资源整合，提高了社会救助机构运转效率。五保供养方面，以山东寿光市为例，寿光市在全市范围内开展的五保对象集中供养服务，不但提高了社会救助资金的利用效率，避免了乡乡办院造成的重复建设。而且，推出了社会老人的有偿代养业务，保证社会效益的同时，创造了经济效益。救助站管理方面，通过与社会福利院、儿童福利院等机构的整合，发挥规模效益，降低管理成本，提升救助资金的利用效率和管理服务水平。
2.开展精准性、精细化救助实践。
2.1强化救助对象的精准性。以低保救助为例，依据相关政策规定，申请人享受低保救助的标准需依据申请人的家庭平均收入状况与当地最低生活保障的差距大小而定。但由于我国当前的财产申报制度不健全以及金融信用体系不完善，在社会救助对象的实际核定中，往往采用低保申请人提供收入证明、民政部门开展入户调查等方式。这种工作方法虽然存在一定的合理性，但却无法做到应保尽保，降低了救助的效率和精准性。对此，可以考虑采取以下措施：一是打造信息共享平台，强化社会监督。通过救助管理部门、金融部门以及其他政府部门之间的信息整合，核查社会救助对象收入状况。同时，依托电视、报纸以及互联网等传播渠道，及时公布社会救助审批结果，接受群众监督。二是划定社会救助时限。“养懒汉”现象的存在，就在于部分救助对象长时间无限制占用社会救助资源，不愿走向社会积极就业。
2.2开展救助对象的精细化管理。西方发达国家和地区社会救助的过程中，针对不同困难群体的不同需求，制定更加具体细致的个性化的社会救助方案。例如，依据救助申请人的经济状况、劳动能力、健康状况以及年龄阶段等制定符合自身救助标准的方案，即节省了社会救助资源，也满足了不同救助对象的个性化需求。
3.设定科学的救助标准。长期以来，社会救助标准的划定，缺乏科学依据且随意性较大。社会救助标准只有在一个合理的区间，才能满足救助者的现实需求，符合当地经济发展水平和财政承受能力，过高过低的救助标准，都不利于社会救助事业的长期发展。因此，只有在标准制定过程中，坚持科学性和合理性并重，同时开展动态化管理，才能保证社会救助标准设定的科学性。
4.强化社会救助监督管理。当前，不少地方社会救助工作不规范，主要表现在：落实政策不到位、违规违章办事以及救助信息不透明等。此类问题违背了社会救助公平公正的原则，也损害了党和政府的形象。因此，需要从以下几方面进行改进：一是，实现监督主体的“多元化”，引导群众监督和重视舆论监督。社会救助工作全程公开，按照规定程序，对申请救助人所享受到救助项目、救助金额等事项进行公开，保证群众的知情权和参与权；同时，新闻媒体对社会救助过程中存在的违纪违法现象及时曝光，对从事社会救助的工作人员形成了有力监督。二是，加强行政监督。尤其是民政部门，要定期开展检查督导工作，及时解决发现的问题。
5.实施救助制度法制化。社会救助制度目前虽无成文的法律法规，但是国家层面已经出台了一系列的行政规章，各级地方政府也结合自身实际制定了多种多样的社会救助办法、条例以及规范等。而且，我国的《社会救助法》起草工作已经取得了巨大的进展，为后期成文法规的出台打下了坚实的基础。社会救助制度的法制化，首先离不开法制理念的普及。通过对社会救助人员开展职业教育和普法宣传，提高工作认同度，促进社会救助制度的贯彻落实。其次，加大社会救助的违法成本。只有加大对骗取社会救助的惩罚力度，最大限度对不法分子形成威慑，才能保障社会救助政策的落到实处，保障救助资金的物尽其用。
三、结语
在当前经济新常态和脱贫攻坚的大背景下， 社会救助的精准化实施一方面要适应国家脱贫攻坚的政策要求，另一方面要重视自身实施机制的内部創新以及参与社会救助主体的“多元化”发展方向。从而激发各类社会救助主体的资源优势和互补效用，促进社会救助精准化的实现。
参考文献：
[1]郑功成：《中国社会保障》，M，人民出版社，2008年.
[2]杨思斌：《中国社会救助法制建设六十年的回顾与前瞻》，M，首届中国社会研讨会论文集.
[3]童星：《社会保障理论与制度》，江苏教育出版社，M，2008年.
[4]林治芬：《社会保障统计国际比较与中国建构》经济科学出版社，M，2012年.
[5]汪湖泉：《论社会救助的精准实施—以《社会救助暂行办法》的执行机制创新为视角》，J，《求实》，2016年8月.
作者简介：刘寒（1987.09—），河南郑州人。硕士研究生。研究方向：社会保障管理、社会福利与救助。