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蒙东地区是指内蒙古自治区东部的呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市、锡林郭勒盟等5个盟市。地处内蒙古东北部，东南与黑龙江省、吉林省、辽宁省和河北省毗邻，北与俄罗斯、蒙古国接壤；总面积66.49万平方公里，占全区总土地面积的56.2%；常住人口为1266.65万人，占内蒙古总人口的51%。今后一个时期是蒙东地区推动新型工业化、信息化、城镇化、农牧业现代化协调发展的关键时期。探索蒙东地区城镇化的现实特征和亟需解决的重大问题，是进一步推进蒙东地区城镇化，促进经济持续增长、经济结构优化、人民生活水平不断提高、社会文明程度提升的重要途径。
一、城镇化在蒙东区域经济发展中的地位
（一）推动内蒙古东西部协调发展的必然要求
进入新世纪以来，内蒙古呼包鄂地区依托资源、区位优势，实现了率先发展，成为全区经济增长的领头羊。相比之下，由于市场、体制等多方面因素制约，蒙东地区整体发展水平滞后于以呼包鄂为核心的西部地区。2012年，蒙东地区人均地区生产总值仅相当于全区平均水平的71.7%，财政实力和城乡居民收入也显著低于全区平均水平。通过城镇的率先发展，蒙东地区可以迅速提高经济实力，增强辐射和支援能力，带动区域整体发展；城镇的率先发展可以提供更多就业机会、为民生改善提供基础条件。因此，通过推动城镇化加快发展，带动蒙东地区经济社会全面发展，是自治区区域协调发展的有效途径。
（二）破解城乡二元结构的根本途径
城镇化的过程是农牧业实现现代化、大部分农牧民实现非农化和市民化、城市先进的生产方式和生活方式在农村牧区推广、城市高度的物质文明和精神文明在农村牧区普及、城乡差别逐步缩小直至基本消失的过程。蒙东地区作为内蒙古传统的农牧业基地，农村牧区经济社会发展相对滞后，交通、卫生、医疗、社会保障等公共服务远远落后于城市，这些问题的根本出路在于统筹城乡经济发展。目前，蒙东地区正处于城镇化加速发展阶段，抓住这一历史机遇，通过大力推进城镇化进程，为新农村新牧区建设创造积极条件，统筹蒙东地区城乡一体化发展。
（三）工业化水平提升的客观要求
城镇化是社会发展的主旋律，工业化则是经济发展的主旋律，在经济社会发展到一定阶段，城镇化与工业化之间往往存在着一种互为联系、相互促进的关系。蒙东地区三次产业结构由2006年的23.7：38：37.4演变为2011年的16.2：54.5：29.3。按照工业化发展阶段的经验，蒙东地区与工业化水平相对应的城镇化率大约在50%-60%。而目前蒙东地区的城镇化率为48%左右，城镇化相对滞后于工业化进程，成为制约蒙东地区经济社会持续健康发展的重要因素。因此，今后一个时期，蒙东地区应把加快城镇化和城市发展方式转变作为重要指向，实现与工业化相互促进、协调发展。
（四）化解经济开发与环境保护矛盾的重要途径
蒙东地区是我国北疆重要的生态屏障，其生态环境状况不仅关系到自治区的可持续发展，也关系到东北和京津地区的生态安全。面对改善生态和发展经济的双重压力，蒙东地区必须加快转变经济发展方式，把从事传统农牧业生产的农村牧区人口转移到城镇和二三产业中来，依托城镇的资源和环境承载能力集聚产业和人口，缓解由于人口增长带来的资源和环境压力，实现蒙东地区城镇化的可持续推进。
二、蒙东地区城镇化的现实特征
（一）城镇化虚高度化与较低的城镇化质量并存
虽然近年来城镇化得到快速发展，但是，蒙东地区的城镇化质量并不令人满意。突出表现在：一是大量进城从事非农产业的农村牧区人口被作为城镇人口，提高了统计意义上的城市化水平，但这部分人口与城市的融合度低，没有享有城市一般的公共服务。比如，蒙东地区户籍人口城镇化率仅为35%，如果根据户籍城镇化率计算，约有一百多万人虽然居住在城镇，但是由于没有城镇户口而无法享受到公平的城镇公共服务。二是蒙东地区大量的森工、农垦等企业人口计入了城镇统计。例如，在内蒙古大兴安岭林区全长1170多公里的铁路线上，集结着乌尔其汗镇、库都尔镇、伊图里河镇、金河镇、满归镇、根河市等近二十个林区城镇，人口达数十万。但这部分人生产生活的形态并没有达到城市的标准和水平，这也使得蒙东地区的城镇化率存在“虚高”的成分。三是地区和民族特色不突出。蒙东城镇发展中借用发达地区的发展模式，缺少地域、民族文化的给养，缺少民族文化的认同感，使得城镇特色不足、活力不足、魅力不足，缺乏城镇应有的生命力。四是规划前瞻性不强、执行不力，规划城镇管理水平低。
（二）城市布局分散，没有孕育出具有较强辐射能力的中心城市
蒙东地区有13个城市，其中包括赤峰市1个特大城市，通辽市等5个中等城市，7个小城市。这些分布在66万平方公里的土地上，平均每10万平方公里有2座城市、38.7个镇，远低于全国平均水平。市（包括地级市和县级市） 平均规模为22.73万人， 比自治区城市的平均规模少19.15万人，比全国少37.34万人。这种地广人稀、城市密度和规模小的特征，导致城市规模偏小，集聚产业和承载人口的能力不高。城镇与城镇之间，城镇与周围区域经济之间，缺乏密切的分工、协作关系，使中心城市对整个地区辐射作用较差。例如，赤峰市2011年城镇人口为193万人，其中中心城区只有122.2万人，也就是说，有37%左右的城镇人口处在相对分散的状态下。蒙东地区大城市偏少，使得城市之间缺乏缓冲带，中心城市的辐射和带动作用不能充分发挥，第三产业的发展也缺乏必要的市场空间。
特别需要注意的是，蒙东地区的城市数量占全区城市总数的65%，但并没有孕育出具有较强辐射能力的区域中心城市。与自治区西部呼和浩特、包头、鄂尔多斯三市相比，蒙东区域中心城市的辐射作用普遍较弱。
（三）快速扩张的城镇与城镇支撑能力不足的矛盾突出
近年来，蒙东地区城镇快速扩张发展，城市建成区面积由2006年的305.33平方公里提高到2012年的446.67平方公里，扩大了46.29%，高于同期城镇人口增幅，但城镇吸纳人口的支撑力明显不足。一是市政公用设施建设仍然薄弱。除通辽和满洲里基础设施水平较高，主要指标超过或接近自治区平均水平外，其余城市基础设施建设总体水平落后于自治区平均水平，县级城市尤其如此。二是公共服务能力亟待提高，蒙东地区城镇人均住房面积、医疗、文化等方面的指标大多低于全区平均水平。 三、蒙东地区特色城镇化发展中需要解决的若干重大问题
（一）特色产业的集群化发展
特色产业的集群化发展是蒙东地区推进新型工业化进而实现城镇化的有效途径。目前，蒙东地区经济发展面临的一个重要问题就是缺少增长极，使之无法实现资源吸引中心和发展辐射中心。发展蒙东地区城镇的优势特色产业就是构筑欠发达地区的新型经济增长极，培育具有比较优势的城镇，形成一种具有创新优势的“产业极”，吸引周围的经济要素向中心积聚。蒙东地区应着重发挥农畜产品资源禀赋优势，打造东北地区重要的玉米发酵、薯类加工、高端植物油生产、林下产品加工等绿色、有机食品基地；发挥得天独厚的煤炭资源优势，加快建成五千万吨级大型煤炭基地；结合外送电通道，加快建设大型煤电基地；围绕加快大力发展现代物流业和文化旅游业等特色服务业，加快服务业集聚区发展。
（二）基础设施建设及资金筹集
未来5年，蒙东地区城镇化率预计将达到54.3%，即使按照现有人口计算，也将增加约80万城镇人口。如果按照每人10万元计算，为这些新增城镇人口提供相应的基础设施、公共服务等就将需要800亿元资金。但是蒙东地区经济发展相对落后，财力不足。因此，新形势下，要坚持政府主导、市场运作的原则，形成城镇建设投资主体多元化格局。一是政府要加大对城市公益性项目的投入，对能够确定受益者和计价的项目，要调整价格和收费，逐步形成投资、经营、回收的良性循环机制。二是探索公共产品的商业化运作模式。部分公共设施项目可以由企业和个人投资经营，有偿使用，实行谁投资、谁所有、谁受益的原则。三是对民间资本投资基础设施、公用事业项目放宽股比限制。积极推行BOT、BLT、TOT等特许权经营方式，吸引民间资金资本和境外资本投资城市基础设施建设。四是充分利用资本市场，扩大股票、债券等直接融资方式，扩大发行城镇基础设施建设和公用事业债券、股票规模，加强城镇建设。有条件的城市可建立城市基础设施建设基金。五是完善城市建设投资公司，促使投资资金保值增值，健康发展。六是积极争取国家各类贷款对城镇建设的支持。
（三）城镇化推进中的制度创新
通过制度创新创造城镇化的条件，逐步建立完善的城镇化机制，将有助于实现城镇化的目标。当前应将以下三个方面影响最直接、最大的体制性因素作为制度创新的重点：第一，加快户籍制度改革，促进城乡人口合理流动。适应经济发展的需要和承载能力，逐步放开城市户口限制。小城镇（包括县城、建制镇和乡集镇）可一步到位放开户口，大中城市可以逐步放开。对己经进入城市的农牧民，应保障其合法的政治、经济权益，努力提供与原有城镇居民一致的基本公共服务，使他们在城镇能够长期地安居乐业。第二，加快就业制度改革。发挥公共就业服务机构的主导作用，完善就业服务体系，发展跨地区劳务合作，畅通用工信息渠道，为农民工流动提供及时全面的信息引导；发展职业教育，把农民工纳入流出地和流入地免费就业培训的范围，提高就业能力。第三，深化土地制度改革。城镇国有土地的规划、使用、批租，必须规范化、法制化、市场化、科学化，公开、透明、招标投标，推行责任制；已经成为市民、取得城镇长期居留权、进入城镇社会保障体系的农村牧区人口的承包地或责任田，应通过集中经营，提高规模效益。
（四）加强各级城镇之间的分工与协作
根据城镇体系的特征，培育蒙东地区的城镇体系，使其体现关联性、整体性和层次性。一是蒙东地区各级城镇之间需建立发达的公路和铁路交通网络，加快人流、物流、信息流的关联和协作，促进中小城市和城镇的发展壮大。二是建立政府间的协作机制，大型项目的实施必须打破行政壁垒，按照经济区而不是行政区进行统一规划。三是继续加强生态保护和建设，从根本上遏制草原生态退化的趋势，最终实现生态环境的整体好转，为城镇发展提供良好的区域生态条件。四是加快经济发展方式的转变，优化产业结构，促进合理分工，找准城镇在本区域分工，尤其是在大的经济区分工格局中的位置，增强辐射带动作用。五是加强五盟市之间要素配置的合作。例如，东部盟市有的富煤缺水，有的富水缺煤，只有进行水煤组合，各盟市之间合作发展，才能弥补资源禀赋的结构性缺失。
（五）加强城镇管理和规划
加强管理是发展城镇经济社会的根本。以人为本，从城镇的可持续发展和居民生活水平出发，对城镇建设要有超前意识、整体意识和突出特点，避免盲目攀比和跟风。蒙东地区城镇政府的规划、管理水平、管理制度还处在较低水平，可以从以下几方面着手加强城镇管理：一是加强城镇的规划管理。要高标准、高质量地编制好各类城镇规划和城镇体系规划，加强城镇规划对城镇建设和发展的调控与指导，健全城镇规划实施机制。二是加强城镇建设的管理。城镇建设要坚持“先规划、后建设，先设计、后施工，先地下、后地上”的原则，提高建筑施工的科技含量，强化对规划、设计和施工的监管。三是加强城镇流动人口的管理。改进对流动人口的管理制度，引导人口有序流动，避免流动人口大量聚集带来的各种社会问题。四是加强城镇的综合管理。全面提高城镇土地、市容市貌、道路交通、社会治安、社区管理等方面的管理水平。要改变政出多门、多头管理的状况，逐步推行城镇综合管理。鼓励非政府组织和广大市民参与城镇管理，提高城镇管理的社会化程度。
责任编辑：杨再梅
一、城镇化在蒙东区域经济发展中的地位
（一）推动内蒙古东西部协调发展的必然要求
进入新世纪以来，内蒙古呼包鄂地区依托资源、区位优势，实现了率先发展，成为全区经济增长的领头羊。相比之下，由于市场、体制等多方面因素制约，蒙东地区整体发展水平滞后于以呼包鄂为核心的西部地区。2012年，蒙东地区人均地区生产总值仅相当于全区平均水平的71.7%，财政实力和城乡居民收入也显著低于全区平均水平。通过城镇的率先发展，蒙东地区可以迅速提高经济实力，增强辐射和支援能力，带动区域整体发展；城镇的率先发展可以提供更多就业机会、为民生改善提供基础条件。因此，通过推动城镇化加快发展，带动蒙东地区经济社会全面发展，是自治区区域协调发展的有效途径。
（二）破解城乡二元结构的根本途径
城镇化的过程是农牧业实现现代化、大部分农牧民实现非农化和市民化、城市先进的生产方式和生活方式在农村牧区推广、城市高度的物质文明和精神文明在农村牧区普及、城乡差别逐步缩小直至基本消失的过程。蒙东地区作为内蒙古传统的农牧业基地，农村牧区经济社会发展相对滞后，交通、卫生、医疗、社会保障等公共服务远远落后于城市，这些问题的根本出路在于统筹城乡经济发展。目前，蒙东地区正处于城镇化加速发展阶段，抓住这一历史机遇，通过大力推进城镇化进程，为新农村新牧区建设创造积极条件，统筹蒙东地区城乡一体化发展。
（三）工业化水平提升的客观要求
城镇化是社会发展的主旋律，工业化则是经济发展的主旋律，在经济社会发展到一定阶段，城镇化与工业化之间往往存在着一种互为联系、相互促进的关系。蒙东地区三次产业结构由2006年的23.7：38：37.4演变为2011年的16.2：54.5：29.3。按照工业化发展阶段的经验，蒙东地区与工业化水平相对应的城镇化率大约在50%-60%。而目前蒙东地区的城镇化率为48%左右，城镇化相对滞后于工业化进程，成为制约蒙东地区经济社会持续健康发展的重要因素。因此，今后一个时期，蒙东地区应把加快城镇化和城市发展方式转变作为重要指向，实现与工业化相互促进、协调发展。
（四）化解经济开发与环境保护矛盾的重要途径
蒙东地区是我国北疆重要的生态屏障，其生态环境状况不仅关系到自治区的可持续发展，也关系到东北和京津地区的生态安全。面对改善生态和发展经济的双重压力，蒙东地区必须加快转变经济发展方式，把从事传统农牧业生产的农村牧区人口转移到城镇和二三产业中来，依托城镇的资源和环境承载能力集聚产业和人口，缓解由于人口增长带来的资源和环境压力，实现蒙东地区城镇化的可持续推进。
二、蒙东地区城镇化的现实特征
（一）城镇化虚高度化与较低的城镇化质量并存
虽然近年来城镇化得到快速发展，但是，蒙东地区的城镇化质量并不令人满意。突出表现在：一是大量进城从事非农产业的农村牧区人口被作为城镇人口，提高了统计意义上的城市化水平，但这部分人口与城市的融合度低，没有享有城市一般的公共服务。比如，蒙东地区户籍人口城镇化率仅为35%，如果根据户籍城镇化率计算，约有一百多万人虽然居住在城镇，但是由于没有城镇户口而无法享受到公平的城镇公共服务。二是蒙东地区大量的森工、农垦等企业人口计入了城镇统计。例如，在内蒙古大兴安岭林区全长1170多公里的铁路线上，集结着乌尔其汗镇、库都尔镇、伊图里河镇、金河镇、满归镇、根河市等近二十个林区城镇，人口达数十万。但这部分人生产生活的形态并没有达到城市的标准和水平，这也使得蒙东地区的城镇化率存在“虚高”的成分。三是地区和民族特色不突出。蒙东城镇发展中借用发达地区的发展模式，缺少地域、民族文化的给养，缺少民族文化的认同感，使得城镇特色不足、活力不足、魅力不足，缺乏城镇应有的生命力。四是规划前瞻性不强、执行不力，规划城镇管理水平低。
（二）城市布局分散，没有孕育出具有较强辐射能力的中心城市
蒙东地区有13个城市，其中包括赤峰市1个特大城市，通辽市等5个中等城市，7个小城市。这些分布在66万平方公里的土地上，平均每10万平方公里有2座城市、38.7个镇，远低于全国平均水平。市（包括地级市和县级市） 平均规模为22.73万人， 比自治区城市的平均规模少19.15万人，比全国少37.34万人。这种地广人稀、城市密度和规模小的特征，导致城市规模偏小，集聚产业和承载人口的能力不高。城镇与城镇之间，城镇与周围区域经济之间，缺乏密切的分工、协作关系，使中心城市对整个地区辐射作用较差。例如，赤峰市2011年城镇人口为193万人，其中中心城区只有122.2万人，也就是说，有37%左右的城镇人口处在相对分散的状态下。蒙东地区大城市偏少，使得城市之间缺乏缓冲带，中心城市的辐射和带动作用不能充分发挥，第三产业的发展也缺乏必要的市场空间。
特别需要注意的是，蒙东地区的城市数量占全区城市总数的65%，但并没有孕育出具有较强辐射能力的区域中心城市。与自治区西部呼和浩特、包头、鄂尔多斯三市相比，蒙东区域中心城市的辐射作用普遍较弱。
（三）快速扩张的城镇与城镇支撑能力不足的矛盾突出
近年来，蒙东地区城镇快速扩张发展，城市建成区面积由2006年的305.33平方公里提高到2012年的446.67平方公里，扩大了46.29%，高于同期城镇人口增幅，但城镇吸纳人口的支撑力明显不足。一是市政公用设施建设仍然薄弱。除通辽和满洲里基础设施水平较高，主要指标超过或接近自治区平均水平外，其余城市基础设施建设总体水平落后于自治区平均水平，县级城市尤其如此。二是公共服务能力亟待提高，蒙东地区城镇人均住房面积、医疗、文化等方面的指标大多低于全区平均水平。 三、蒙东地区特色城镇化发展中需要解决的若干重大问题
（一）特色产业的集群化发展
特色产业的集群化发展是蒙东地区推进新型工业化进而实现城镇化的有效途径。目前，蒙东地区经济发展面临的一个重要问题就是缺少增长极，使之无法实现资源吸引中心和发展辐射中心。发展蒙东地区城镇的优势特色产业就是构筑欠发达地区的新型经济增长极，培育具有比较优势的城镇，形成一种具有创新优势的“产业极”，吸引周围的经济要素向中心积聚。蒙东地区应着重发挥农畜产品资源禀赋优势，打造东北地区重要的玉米发酵、薯类加工、高端植物油生产、林下产品加工等绿色、有机食品基地；发挥得天独厚的煤炭资源优势，加快建成五千万吨级大型煤炭基地；结合外送电通道，加快建设大型煤电基地；围绕加快大力发展现代物流业和文化旅游业等特色服务业，加快服务业集聚区发展。
（二）基础设施建设及资金筹集
未来5年，蒙东地区城镇化率预计将达到54.3%，即使按照现有人口计算，也将增加约80万城镇人口。如果按照每人10万元计算，为这些新增城镇人口提供相应的基础设施、公共服务等就将需要800亿元资金。但是蒙东地区经济发展相对落后，财力不足。因此，新形势下，要坚持政府主导、市场运作的原则，形成城镇建设投资主体多元化格局。一是政府要加大对城市公益性项目的投入，对能够确定受益者和计价的项目，要调整价格和收费，逐步形成投资、经营、回收的良性循环机制。二是探索公共产品的商业化运作模式。部分公共设施项目可以由企业和个人投资经营，有偿使用，实行谁投资、谁所有、谁受益的原则。三是对民间资本投资基础设施、公用事业项目放宽股比限制。积极推行BOT、BLT、TOT等特许权经营方式，吸引民间资金资本和境外资本投资城市基础设施建设。四是充分利用资本市场，扩大股票、债券等直接融资方式，扩大发行城镇基础设施建设和公用事业债券、股票规模，加强城镇建设。有条件的城市可建立城市基础设施建设基金。五是完善城市建设投资公司，促使投资资金保值增值，健康发展。六是积极争取国家各类贷款对城镇建设的支持。
（三）城镇化推进中的制度创新
通过制度创新创造城镇化的条件，逐步建立完善的城镇化机制，将有助于实现城镇化的目标。当前应将以下三个方面影响最直接、最大的体制性因素作为制度创新的重点：第一，加快户籍制度改革，促进城乡人口合理流动。适应经济发展的需要和承载能力，逐步放开城市户口限制。小城镇（包括县城、建制镇和乡集镇）可一步到位放开户口，大中城市可以逐步放开。对己经进入城市的农牧民，应保障其合法的政治、经济权益，努力提供与原有城镇居民一致的基本公共服务，使他们在城镇能够长期地安居乐业。第二，加快就业制度改革。发挥公共就业服务机构的主导作用，完善就业服务体系，发展跨地区劳务合作，畅通用工信息渠道，为农民工流动提供及时全面的信息引导；发展职业教育，把农民工纳入流出地和流入地免费就业培训的范围，提高就业能力。第三，深化土地制度改革。城镇国有土地的规划、使用、批租，必须规范化、法制化、市场化、科学化，公开、透明、招标投标，推行责任制；已经成为市民、取得城镇长期居留权、进入城镇社会保障体系的农村牧区人口的承包地或责任田，应通过集中经营，提高规模效益。
（四）加强各级城镇之间的分工与协作
根据城镇体系的特征，培育蒙东地区的城镇体系，使其体现关联性、整体性和层次性。一是蒙东地区各级城镇之间需建立发达的公路和铁路交通网络，加快人流、物流、信息流的关联和协作，促进中小城市和城镇的发展壮大。二是建立政府间的协作机制，大型项目的实施必须打破行政壁垒，按照经济区而不是行政区进行统一规划。三是继续加强生态保护和建设，从根本上遏制草原生态退化的趋势，最终实现生态环境的整体好转，为城镇发展提供良好的区域生态条件。四是加快经济发展方式的转变，优化产业结构，促进合理分工，找准城镇在本区域分工，尤其是在大的经济区分工格局中的位置，增强辐射带动作用。五是加强五盟市之间要素配置的合作。例如，东部盟市有的富煤缺水，有的富水缺煤，只有进行水煤组合，各盟市之间合作发展，才能弥补资源禀赋的结构性缺失。
（五）加强城镇管理和规划
加强管理是发展城镇经济社会的根本。以人为本，从城镇的可持续发展和居民生活水平出发，对城镇建设要有超前意识、整体意识和突出特点，避免盲目攀比和跟风。蒙东地区城镇政府的规划、管理水平、管理制度还处在较低水平，可以从以下几方面着手加强城镇管理：一是加强城镇的规划管理。要高标准、高质量地编制好各类城镇规划和城镇体系规划，加强城镇规划对城镇建设和发展的调控与指导，健全城镇规划实施机制。二是加强城镇建设的管理。城镇建设要坚持“先规划、后建设，先设计、后施工，先地下、后地上”的原则，提高建筑施工的科技含量，强化对规划、设计和施工的监管。三是加强城镇流动人口的管理。改进对流动人口的管理制度，引导人口有序流动，避免流动人口大量聚集带来的各种社会问题。四是加强城镇的综合管理。全面提高城镇土地、市容市貌、道路交通、社会治安、社区管理等方面的管理水平。要改变政出多门、多头管理的状况，逐步推行城镇综合管理。鼓励非政府组织和广大市民参与城镇管理，提高城镇管理的社会化程度。
责任编辑：杨再梅