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摘要：在城镇建设过程中，延安的小城镇特别是中心小城镇的聚集功能、经济辐射功能和吸纳农村富余劳动力、带动农民增收这三大功能发挥了重要作用，当前小城镇的建设的首要问题是解决好当前建设中突出问题，为小城镇的建设发展明确建设思路。
关键词：小城镇建设；基本思路；对策；建议
一、小城镇建设存在的问题：
（一）小城镇规模小，难以发挥聚集效应和规模效益。小城镇只有达到一定规模才能产生一定的聚集效应。理论研究表明：当一个小城镇镇域人口在5万人以上，镇区人口在2-3万人时才能产生一定的聚集效应和规模效益。2008年底宝塔区20个乡镇中，全镇人口不足1万的8个，1万以上不足2万的有9个，2万到3万2个，而宝塔区规划办所辖的临镇镇域人总口9016人，镇区人口2390人，甘谷驿镇镇域15226人，镇区人口6800人，青化砭镇镇域13779人，镇区人口4860人，蟠龙镇镇域16256人，镇区人口4800人。
（二）宝塔区城镇在聚集企业、劳动力和经济总量等方面能力也较弱。工业主要是以石油为带动，在没有油矿进驻的乡镇，无论是城镇规模还是城镇基础设施水平都比较落后，从2003年以来，宝塔区先后投资8266万元，对蟠龙、青化砭、甘谷驿、临镇等15个城镇进行了小城镇基础设施建设和改造，并进行了环境综合整治，使镇区服务功能日驱完善，基础设施有很大的提高，镇人民生活环境日益改观，对吸引外来人员和发展镇区的第三产业提供了一定的投资环境，同时为矿区的生产生活提供了便利，但是，由于我区没有其它大的产业，服务业发展层次低，基本是日常生活用品的批零销售，发展渠道狭窄，对小城镇发展带动力不强。
（三）小城镇的综合经济职能不强，商品经济发展程度较低。宝塔区的小城镇主要有三种类型：一是依矿区发展的工矿镇；二是围绕农业发展的农业服务型小城镇；三是依托便利的交通条件发展的农副产品集散型小城镇。
蟠龙镇、甘谷驿镇、青化砭镇是具有工矿型职能的小城镇，矿区的生产生活人员占整个镇区人口的三分之二，矿区的生产生活区的建设为改变镇区面貌和提高镇区基础设施水平做出了具大的带动力。农业服务型小城镇，如临镇镇，主要是为满足组织农业生产、调配农用物资、管理相应的行政事务等要求在基层政府驻地发展起来的。一般仅具有一些主要服务于本行政区域的小手工业和集市贸易以及金融、邮电等机构，服务范围小，受资源、资金等限制，经济水平一般都比较低，城镇规模较小，仅具有农村集镇的功能。
（四）城镇职能几乎完全由本地非农业人口（户籍）实现，由于宝塔区小城镇的商品经济发展程度较低，吸纳农业剩余人口的能力比较弱，体现城镇职能部门的职工几乎完全是本地非农业人口。城镇建设的后续管理体制不完善，基础设施的日常维护和管理滞后，镇区人民的就业、养老、社会保险等保障体系仍不健全。
（五）、城镇建设维护资金不足，宝塔区的小城镇建设起点低，基础弱，建设资金严重不足，由于宝塔区是保吃饭财政，2008年全区财政供养人员的工资大幅提高，增大了负担，很难在挤出资金对小城镇的建设，导致资金严重短缺。
二、小城镇建设的基本思路
（一）择优发展原则
即选择条件比较优越的小城镇，优先建设发展。
（二）集聚发展原则
改变小城镇建设重数量不重质量的偏向，引导人口和物质要素向中心镇、重点镇集中，以提高投资的产出比。
（三）生态优先原则
优先发展有利于生态环境的产业和对生态环境影响较小的城镇。
（四）分类调控原则
针对不同类型城镇的主要问题和矛盾，采取不同的发展控制措施和对策。
（五）配套建设原则
在小城镇的建设方面，为创造最好的投资环境和生活环境，进行各种设施的合理配套建设。
三、小城镇建设的发展对策和建议
（一）高度重视对小城镇规划体系的修编完善工作。规划是小城镇建设的龙头。小城镇建设总体规划要随国家宏观调控政策、乡镇社会经济发展总体规划及发展战略的调整而应及时加以完善，不能始终停留在几年前业已编制的规划上。在小城镇总体规划修编完善的基础上，要突出抓好各功能小区的详细规划以及交通、供排水、供电、通讯、环保等公用基础设施的专业规划工作。通过科学合理的规划及设计，充分体现出小城镇建设的地方风格和特色。市建设、规划部门要对小城镇规划体系的修编完善工作加强指导，实行规划招投标市场化运作，建立专家库，提供技术支撑和智力支持，确保规划修编质量。有了科学的规划及规划体系以后，各级政府、各有关部门都必须不折不扣地按规划实施，确保规划的严肃性。
（二）对小城镇要进行重新分类、准确定位。小城镇建设，重点是建设那些基础条件好、发展潜力大，具有辐射带动作用的重点中心镇，宝塔区工业园区的规划，加强对甘谷驿镇区的辐射带动力，对蟠龙镇的果汁加工厂继续扶持，做大做强，为带动宝塔区的农果产业的发展和镇区就业、城镇建设具有带动做用，延长油田液化气基地选址临镇镇区，对临镇的未来发展和建设提供了一个难得发展机遇。按照区位优势、规模、经济实力和所起的作用等要素，重点中心镇由于规模效益高、建设和管理水平高、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动作用明显、城镇功能比较强等方面的优势，理应成为今后小城镇建设的重点。
（四）制定和完善有利于小城镇健康发展的土地制度和社会保障制度。这是当前小城镇发展最紧迫的问题。土地使用制度改革，一方面要从保护耕地出发，制定农村非农用地规划，小城镇发展要尽量少占耕地。对城镇发展确实需要占用耕地的，要从动态平衡出发，给予保证。另一方面，要积极探索农民进入小城镇后原有承包地和宅基地的流转制度，明确土地流转的途径和管理方法。允许小城镇规划区内的集体土地使用权采取作价入股、出让、转让等方式参与小城镇的开发。与此同时，要建立起有利于农民成为永久性城镇居民的社会保障制度，使他们“进得来，留得住”，无后顾之忧。
（五）加大投融资体制改革，构建多渠道筹措小城镇建设资金的机制。要充分运用市场机制，更多地发挥民间投资的作用，建立以政府投入为导向，国家、集体、个人和民间资本共同投资建设的多元化投资机制。一是鼓励一部分先富裕起来的农民带资进镇，买房建房、兴办企业、务工经商；二是以优惠政策吸引外地客商参与小城镇建设、兴办企业；三是按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，动员单位、企业和个人投资建设小城镇基础设施和公共设施；四是在小城镇征收的城市建设维护费应全额返还乡镇用于小城镇建设；五是盘活存量资产、以项目为载体实行股份合作方式直接融资；六是争取上级政府给予财政投入或财政贴息贷款扶持等。
（六）发展特色经济，培育支柱产业。小城镇建设最根本的是要发展特色经济、培育支柱产业，否则，小城镇就成为无源之水、无本之木，就会出现“空城”。因此，在建设小城镇的同时，必须把发展特色经济、培育支柱产业摆到突出的位置。发展特色经济，培育支柱产业，必须立足本地资源优势和条件，围绕建设工业带动型、商贸流通型、旅游拉动型、资源开发型等各具特色的小城镇，来确定产业发展的重点和建立主导产业。农业资源优势强、经济实力弱的小城镇，应确定以发展农产品加工业、个体手工业和农村服务业为重点。把发展特色经济同建设特色城镇结合起来，把建设农业产业化同培育支柱产业结合起来，通过培育一、二个产业和几个龙头企业，建立起小城镇发展的支柱产业优势。有了具有特色的支柱产业，小城镇的发展才具有充足的活力和后劲。
关键词：小城镇建设；基本思路；对策；建议
一、小城镇建设存在的问题：
（一）小城镇规模小，难以发挥聚集效应和规模效益。小城镇只有达到一定规模才能产生一定的聚集效应。理论研究表明：当一个小城镇镇域人口在5万人以上，镇区人口在2-3万人时才能产生一定的聚集效应和规模效益。2008年底宝塔区20个乡镇中，全镇人口不足1万的8个，1万以上不足2万的有9个，2万到3万2个，而宝塔区规划办所辖的临镇镇域人总口9016人，镇区人口2390人，甘谷驿镇镇域15226人，镇区人口6800人，青化砭镇镇域13779人，镇区人口4860人，蟠龙镇镇域16256人，镇区人口4800人。
（二）宝塔区城镇在聚集企业、劳动力和经济总量等方面能力也较弱。工业主要是以石油为带动，在没有油矿进驻的乡镇，无论是城镇规模还是城镇基础设施水平都比较落后，从2003年以来，宝塔区先后投资8266万元，对蟠龙、青化砭、甘谷驿、临镇等15个城镇进行了小城镇基础设施建设和改造，并进行了环境综合整治，使镇区服务功能日驱完善，基础设施有很大的提高，镇人民生活环境日益改观，对吸引外来人员和发展镇区的第三产业提供了一定的投资环境，同时为矿区的生产生活提供了便利，但是，由于我区没有其它大的产业，服务业发展层次低，基本是日常生活用品的批零销售，发展渠道狭窄，对小城镇发展带动力不强。
（三）小城镇的综合经济职能不强，商品经济发展程度较低。宝塔区的小城镇主要有三种类型：一是依矿区发展的工矿镇；二是围绕农业发展的农业服务型小城镇；三是依托便利的交通条件发展的农副产品集散型小城镇。
蟠龙镇、甘谷驿镇、青化砭镇是具有工矿型职能的小城镇，矿区的生产生活人员占整个镇区人口的三分之二，矿区的生产生活区的建设为改变镇区面貌和提高镇区基础设施水平做出了具大的带动力。农业服务型小城镇，如临镇镇，主要是为满足组织农业生产、调配农用物资、管理相应的行政事务等要求在基层政府驻地发展起来的。一般仅具有一些主要服务于本行政区域的小手工业和集市贸易以及金融、邮电等机构，服务范围小，受资源、资金等限制，经济水平一般都比较低，城镇规模较小，仅具有农村集镇的功能。
（四）城镇职能几乎完全由本地非农业人口（户籍）实现，由于宝塔区小城镇的商品经济发展程度较低，吸纳农业剩余人口的能力比较弱，体现城镇职能部门的职工几乎完全是本地非农业人口。城镇建设的后续管理体制不完善，基础设施的日常维护和管理滞后，镇区人民的就业、养老、社会保险等保障体系仍不健全。
（五）、城镇建设维护资金不足，宝塔区的小城镇建设起点低，基础弱，建设资金严重不足，由于宝塔区是保吃饭财政，2008年全区财政供养人员的工资大幅提高，增大了负担，很难在挤出资金对小城镇的建设，导致资金严重短缺。
二、小城镇建设的基本思路
（一）择优发展原则
即选择条件比较优越的小城镇，优先建设发展。
（二）集聚发展原则
改变小城镇建设重数量不重质量的偏向，引导人口和物质要素向中心镇、重点镇集中，以提高投资的产出比。
（三）生态优先原则
优先发展有利于生态环境的产业和对生态环境影响较小的城镇。
（四）分类调控原则
针对不同类型城镇的主要问题和矛盾，采取不同的发展控制措施和对策。
（五）配套建设原则
在小城镇的建设方面，为创造最好的投资环境和生活环境，进行各种设施的合理配套建设。
三、小城镇建设的发展对策和建议
（一）高度重视对小城镇规划体系的修编完善工作。规划是小城镇建设的龙头。小城镇建设总体规划要随国家宏观调控政策、乡镇社会经济发展总体规划及发展战略的调整而应及时加以完善，不能始终停留在几年前业已编制的规划上。在小城镇总体规划修编完善的基础上，要突出抓好各功能小区的详细规划以及交通、供排水、供电、通讯、环保等公用基础设施的专业规划工作。通过科学合理的规划及设计，充分体现出小城镇建设的地方风格和特色。市建设、规划部门要对小城镇规划体系的修编完善工作加强指导，实行规划招投标市场化运作，建立专家库，提供技术支撑和智力支持，确保规划修编质量。有了科学的规划及规划体系以后，各级政府、各有关部门都必须不折不扣地按规划实施，确保规划的严肃性。
（二）对小城镇要进行重新分类、准确定位。小城镇建设，重点是建设那些基础条件好、发展潜力大，具有辐射带动作用的重点中心镇，宝塔区工业园区的规划，加强对甘谷驿镇区的辐射带动力，对蟠龙镇的果汁加工厂继续扶持，做大做强，为带动宝塔区的农果产业的发展和镇区就业、城镇建设具有带动做用，延长油田液化气基地选址临镇镇区，对临镇的未来发展和建设提供了一个难得发展机遇。按照区位优势、规模、经济实力和所起的作用等要素，重点中心镇由于规模效益高、建设和管理水平高、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动作用明显、城镇功能比较强等方面的优势，理应成为今后小城镇建设的重点。
（四）制定和完善有利于小城镇健康发展的土地制度和社会保障制度。这是当前小城镇发展最紧迫的问题。土地使用制度改革，一方面要从保护耕地出发，制定农村非农用地规划，小城镇发展要尽量少占耕地。对城镇发展确实需要占用耕地的，要从动态平衡出发，给予保证。另一方面，要积极探索农民进入小城镇后原有承包地和宅基地的流转制度，明确土地流转的途径和管理方法。允许小城镇规划区内的集体土地使用权采取作价入股、出让、转让等方式参与小城镇的开发。与此同时，要建立起有利于农民成为永久性城镇居民的社会保障制度，使他们“进得来，留得住”，无后顾之忧。
（五）加大投融资体制改革，构建多渠道筹措小城镇建设资金的机制。要充分运用市场机制，更多地发挥民间投资的作用，建立以政府投入为导向，国家、集体、个人和民间资本共同投资建设的多元化投资机制。一是鼓励一部分先富裕起来的农民带资进镇，买房建房、兴办企业、务工经商；二是以优惠政策吸引外地客商参与小城镇建设、兴办企业；三是按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，动员单位、企业和个人投资建设小城镇基础设施和公共设施；四是在小城镇征收的城市建设维护费应全额返还乡镇用于小城镇建设；五是盘活存量资产、以项目为载体实行股份合作方式直接融资；六是争取上级政府给予财政投入或财政贴息贷款扶持等。
（六）发展特色经济，培育支柱产业。小城镇建设最根本的是要发展特色经济、培育支柱产业，否则，小城镇就成为无源之水、无本之木，就会出现“空城”。因此，在建设小城镇的同时，必须把发展特色经济、培育支柱产业摆到突出的位置。发展特色经济，培育支柱产业，必须立足本地资源优势和条件，围绕建设工业带动型、商贸流通型、旅游拉动型、资源开发型等各具特色的小城镇，来确定产业发展的重点和建立主导产业。农业资源优势强、经济实力弱的小城镇，应确定以发展农产品加工业、个体手工业和农村服务业为重点。把发展特色经济同建设特色城镇结合起来，把建设农业产业化同培育支柱产业结合起来，通过培育一、二个产业和几个龙头企业，建立起小城镇发展的支柱产业优势。有了具有特色的支柱产业，小城镇的发展才具有充足的活力和后劲。