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摘 要 社会保障制度是中国特色社会主义市场经济体制的重要组成部分，是促进我国和谐社会建设的保障。而农村养老保障又是整个社会保障制度的重要组成部分，因此其发展不容忽视。就目前的农村社会养老保障制度的发展来看，与城市相比还存在很大的差距，相对薄弱，发展滞后。本文着重对地方政府在农村养老保障制度建设中的角色定位进行探析，通过对我国地方政府在农村养老保障制度建设中发挥主导作用的重要性和必要性进行分析，为地方政府在养老保障制度的建设中发挥应有的作用提供一些建议和参考。
关键词 农村养老保障 地方政府 角色定位 问题与对策
人口老龄化现象自19世纪后期在发达国家出现以来，引起各国的关注。按照联合国教科文组织的标准，我国在2000年就已经步入老龄化国家行列。人口老龄化给我们带来的最直接的挑战就是养老保障问题，特别是农村养老保障问题。我们党和政府历来十分重视社会保障制度的建设，在党中央、国务院的高度重视和领导下，我国的社会养老保障制度的改革和发展取得了重大的进展。 但是，在农村养老保障制度建设中，地方政府在一定程度上还存在观念误区和职责缺失，导致农村养老保障体制运作不合理，农村养老保障制度不健全。
一、我国农村养老保障制度建设中主要角色的作用分析
农村养老保障制度作为我国社会养老保障制度的重要组成部分，是影响我国整个社会养老保障体系的主要部分，是关乎社会公平的重要体现。农村养老保障制度的建设，离不开政府、非政府组织和农民的共同作用。地方政府是农村养老保障制度建设的组织者和领导者，发挥着主导作用；非政府组织是重要参与者，在一定程度上保障农村养老保障的人力与物力支持，同时对政府的作为发挥着督促作用；农民是农村养老保障的实践主体，是养老保障建设的最终受益者。
（一）地方政府在我国农村养老保障制度建设中的主导作用
我国养老保障制度建设的本质和目的就是为了保障人民的社会生活，保障社会公平，促进和谐社会的发展。由于目前我国农村经济发展的实际，农民还不能够独立自主的解决养老保障问题，因此，还必须积极发挥政府及其它非政府组织的作用，尤其是地方政府的主导作用。
1、应对人口老龄化的需要■文/ 高亚飞
随着人类社会经济和医疗卫生事业的不断发展，我国已经进入人口老龄化阶段。特别是农村老龄化的发展，出现了农村老年人的养老保险需求增加，养老负担加重等问题，给农村经济的发展带来很大的压力。单纯地依靠农民自身很难解决，因此政府需要积极发挥主导作用，加强农村养老保障制度建设，团结非政府组织的力量，以减轻农村养老负担为基础，引导农民合理科学地应对人口老龄化现象。
2、提供农村养老保障经费支持的需要
政府是农村养老保障制度建设的组织者和领导者。由于农村经济发展的相对滞后性，农村养老保障需求与供给存在很大矛盾，因此农村养老保障制度建设中的很大方面都是政府公共服务和公共财政支持的内容。从中国长期以来的实际看，农民自身缴纳的经费有限，农村养老保障经费主要来源于财政的支持，随着我国财政实力的逐年增强，中央财政与地方政府对养老保障的支出，特别是对农村养老保障的支出也在不断增加。
3、促进和谐社会建设的需要
“构建社会主义和谐社会”概念的首次完整提出，是十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，《决定》将其正式列为中国共产党全面提高执政能力的五大能力之一。农村作为社会养老保障发展的薄弱地区，养老保障制度建设与其需求还存在很大的矛盾，要缓解社会公平问题，必须依靠政府加大对农村地区的帮扶力度，建立健全农村养老保障制度，平衡农村与城镇之间的利益差距，减少收入差距，促进社会公平，构建和谐社会。
（二）我国农村养老保障制度中的其他参与者的作用概述
在我国农村养老保障制度的建设中，地方政府是领导者和组织者，发挥着主导作用。但是由于政府自身存在的一些局限性，我们还必须发挥其他组织的作用，使其相互弥补。非政府组织在提供经费支持、医疗人员、管理服务人员、社会监督等方面都有着不可替代的作用，是农村养老保障制度建设的重要参与者，能够促进农村养老保障制度的不断完善。而农民作为实践主体，地方政府必须充分调动广大农民的积极性、主动性和创造性，使农民主动地参与到养老保障制度的建设中来，发挥实践主体的作用。
二、我国农村养老保障制度建设中地方政府存在的问题
农村社会养老保障制度的建设不仅要发挥政府、非政府组织和农民的共同作用，最主要的是要发挥地方政府的主导作用。但是由于其自身局限性，地方政府在很多方面都还存在一些问题。
（一）家庭养老观念削弱，对社会养老保障造成很大压力
随着我国经济社会的发展，我国的家庭结构发生了很大的变化。大量农村劳动力人口流向城市，农村的核心劳动力减少，使得农村家庭养老应有的凝聚力逐渐减低，加上外出打工面临的压力和居住上的空间分离，子女尊老爱老的观念弱化，都使家庭养老功能弱化，加重了社会养老的负担。政府在推进农村养老保障制度的建设中，没有认清这一现状，对家庭养老观念的宣传不够，给我国农村的社会养老保障制度建设带来很大的压力。
（二）城乡养老保障经费差额大，对农村养老保障资金投入严重不足
我国城乡养老保障的发展很不均衡，主要是由于城乡之间的经济发展不协调，二元经济结构还没有根本改变，因此，在经济本来就不是很发达的农村地区，养老保障的资金存在严重不足，城乡养老保障差距明显。尽管各级政府在完善农村社会养老保障方面付出了很大的努力，但是保障覆盖面狭窄、保障水平较低的难题还是没有得到很好的解决。投入的资金不仅数量小，而且与人民生活水平普遍提高的状况不适应，这些都不利于我国农村社会保障制度的建设。
（三）养老保障金增值困难，资金管理水平低下 由于我国资本市场发展的不完善，存在着风险和不确切性，使得地方政府对农村的养老保障资金一般都采用存入银行的方式，但是随着经济的发展，通货膨胀率上升，基金的保值都成困难。在基金的管理上，有些地方政府至今还没有建立一个对农村养老保障基金进行高效管理的专业团队机构，从事资金管理的人员素质不高，缺乏对资金的敏感度，缺乏必要的专业知识技能，资金运作不合理，使得养老保障基金增值困难，再加上农村地区的实际情况和待遇问题，导致一些稍有能力的人纷纷离开或者暗箱操作。
（四）管理体制不顺，职责不明，缺乏监督
我国现行的农村养老保障制度存在的另一个严重的弊端就是管理体制混乱，部门分工不明确，各部门之间相互推诿，“错位”“失位”现象严重，缺乏责任心，缺乏统一的设计和协调。不仅如此，相同的项目也分成多个部门管理，造成多头分散管理，互相争执扯皮，机构重叠，业务交叉，形成“多龙治水”的管理格局。由于不同部门所处的地位和利益关系的不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，不利于科学决策的提出与实施，加之缺乏有效的监督，社会保障的实效并不突出。
三、农村养老保障制度建设中地方政府角色定位的对策建议
地方政府作为农村社会养老保障制度建设的领导者和组织者，其主导作用不容忽视。只有发挥了政府的主导作用，非政府组织、农民才能激发自身的热情，积极投身到养老保障制度的建设中来，这样我国的养老保障制度才能更好的发展。
（一）加大宣传，当好“宣传委员”，稳固家庭养老功能
在我国现今养老保障制度不是特别完善的时期，家庭养老仍然是主要的养老方式，稳固家庭养老功能是必然。因此，地方政府必须加强全社会尊老，敬老的宣传教育，弘扬中国传统文化尊老，爱老，敬老的美德，使年轻人对养老不再是抱着一种负担的态度，而是把养老看成是一种发扬中国传统美德，展现个人魅力的事件。同时，要加强赡养老人的法律义务教育，增强养老的责任感，使每个人都积极贡献自己的力量，让老人能够快乐，幸福的安度晚年，减轻农村社会养老保障的压力。
（二）加大重视力度，当好“后勤部长”，争取更多的资金支持
资金不足是束缚农村社会养老保障制度建设的重要问题。资金不足直接导致农村养老保障建设的人才匮乏，养老保障设施的落后等等。解决基金问题，一方面要建立科学的财政预算制度，增加中央的财政扶持力度，逐步扩大农村社会养老保障金占中央财政总支出的比重，建议城乡统一的养老保险制度。另一方面，要明确政府责任，各级政府要按分级财政分担合理比例。同时，地方政府要在更大范围内扩展融资渠道，在坚持政府主导的同时，充分调动社会资金参与农村养老保障制度建设的积极性，充分发挥非政府组织的作用，实现农村养老保障制度建设的投入资金的多元化，争取更多的资金支持。
（三）提升自身素质，当好“管理者”，完善基金管理
要开展好农村社会养老保障制度建设，必须要造就一批有热情、有专业知识技能、懂投资的农村社会养老保障人才队伍，依靠这批骨干，活跃保障基金，为农村养老保障制度建设提供经济基础。一方面通过教育培训提高他们的专业素养和能力，提高他们管理资金的水平，另一方面要提高他们的工资待遇，解决在工作生活中的实际问题，以免造成人才流失。其次，政府要建立统一规范的社会保障资金管理体制，明确社会保障资金的支付对象和运用渠道，实行资金预算体系，避免浪费，保证专款专用，提高农村的社会养老保障能力。
（四）理顺管理体制，当好“设计师”，透明监督
面对管理体制混乱，部门分工不明确的问题，政府要加快建立统一的农村社会保障机构，明确相关部门的管理职能。要提高管理效率，转变职能部门的管理观念和工作作风，改进管理方法和手段，尤其是要强化信息化管理手段和方法，建立全国统一的信息管理系统，使各种管理手段程序化。最后，要强化监督机制，在全社会形成透明公开的监督机制，重点监督国家各项社会保障法规、政策、制度的贯彻执行和实施，以及社会保障资金的收支、运营状况，保障农村社会养老保障金的合理运用和养老保障制度建设的顺利进行。
参考文献：
[1]郑功成.农村社会保障的误区与政策取向[J].社会保障制度，2003，（11）：7-12.
[2]张左己.加快完善有中国特色的社会保障体系[J].求是，2002，（2）.
[3]杨翠迎.中国农村社会保障制度研究[M].中国农业出版社，2003.
[4]杨燕绥.政府与社会保障[J].北京：中国劳动社会保障出版社，2007，（08）.
[5]郭士征.社会保障研究[M].上海：上海财经大学出版社，2005（121）.
[6]吴国珍.政府在欠发达地区农村社会保障中的主导作用[J].黄冈师范学院学报，2007，（1）.
关键词 农村养老保障 地方政府 角色定位 问题与对策
人口老龄化现象自19世纪后期在发达国家出现以来，引起各国的关注。按照联合国教科文组织的标准，我国在2000年就已经步入老龄化国家行列。人口老龄化给我们带来的最直接的挑战就是养老保障问题，特别是农村养老保障问题。我们党和政府历来十分重视社会保障制度的建设，在党中央、国务院的高度重视和领导下，我国的社会养老保障制度的改革和发展取得了重大的进展。 但是，在农村养老保障制度建设中，地方政府在一定程度上还存在观念误区和职责缺失，导致农村养老保障体制运作不合理，农村养老保障制度不健全。
一、我国农村养老保障制度建设中主要角色的作用分析
农村养老保障制度作为我国社会养老保障制度的重要组成部分，是影响我国整个社会养老保障体系的主要部分，是关乎社会公平的重要体现。农村养老保障制度的建设，离不开政府、非政府组织和农民的共同作用。地方政府是农村养老保障制度建设的组织者和领导者，发挥着主导作用；非政府组织是重要参与者，在一定程度上保障农村养老保障的人力与物力支持，同时对政府的作为发挥着督促作用；农民是农村养老保障的实践主体，是养老保障建设的最终受益者。
（一）地方政府在我国农村养老保障制度建设中的主导作用
我国养老保障制度建设的本质和目的就是为了保障人民的社会生活，保障社会公平，促进和谐社会的发展。由于目前我国农村经济发展的实际，农民还不能够独立自主的解决养老保障问题，因此，还必须积极发挥政府及其它非政府组织的作用，尤其是地方政府的主导作用。
1、应对人口老龄化的需要■文/ 高亚飞
随着人类社会经济和医疗卫生事业的不断发展，我国已经进入人口老龄化阶段。特别是农村老龄化的发展，出现了农村老年人的养老保险需求增加，养老负担加重等问题，给农村经济的发展带来很大的压力。单纯地依靠农民自身很难解决，因此政府需要积极发挥主导作用，加强农村养老保障制度建设，团结非政府组织的力量，以减轻农村养老负担为基础，引导农民合理科学地应对人口老龄化现象。
2、提供农村养老保障经费支持的需要
政府是农村养老保障制度建设的组织者和领导者。由于农村经济发展的相对滞后性，农村养老保障需求与供给存在很大矛盾，因此农村养老保障制度建设中的很大方面都是政府公共服务和公共财政支持的内容。从中国长期以来的实际看，农民自身缴纳的经费有限，农村养老保障经费主要来源于财政的支持，随着我国财政实力的逐年增强，中央财政与地方政府对养老保障的支出，特别是对农村养老保障的支出也在不断增加。
3、促进和谐社会建设的需要
“构建社会主义和谐社会”概念的首次完整提出，是十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，《决定》将其正式列为中国共产党全面提高执政能力的五大能力之一。农村作为社会养老保障发展的薄弱地区，养老保障制度建设与其需求还存在很大的矛盾，要缓解社会公平问题，必须依靠政府加大对农村地区的帮扶力度，建立健全农村养老保障制度，平衡农村与城镇之间的利益差距，减少收入差距，促进社会公平，构建和谐社会。
（二）我国农村养老保障制度中的其他参与者的作用概述
在我国农村养老保障制度的建设中，地方政府是领导者和组织者，发挥着主导作用。但是由于政府自身存在的一些局限性，我们还必须发挥其他组织的作用，使其相互弥补。非政府组织在提供经费支持、医疗人员、管理服务人员、社会监督等方面都有着不可替代的作用，是农村养老保障制度建设的重要参与者，能够促进农村养老保障制度的不断完善。而农民作为实践主体，地方政府必须充分调动广大农民的积极性、主动性和创造性，使农民主动地参与到养老保障制度的建设中来，发挥实践主体的作用。
二、我国农村养老保障制度建设中地方政府存在的问题
农村社会养老保障制度的建设不仅要发挥政府、非政府组织和农民的共同作用，最主要的是要发挥地方政府的主导作用。但是由于其自身局限性，地方政府在很多方面都还存在一些问题。
（一）家庭养老观念削弱，对社会养老保障造成很大压力
随着我国经济社会的发展，我国的家庭结构发生了很大的变化。大量农村劳动力人口流向城市，农村的核心劳动力减少，使得农村家庭养老应有的凝聚力逐渐减低，加上外出打工面临的压力和居住上的空间分离，子女尊老爱老的观念弱化，都使家庭养老功能弱化，加重了社会养老的负担。政府在推进农村养老保障制度的建设中，没有认清这一现状，对家庭养老观念的宣传不够，给我国农村的社会养老保障制度建设带来很大的压力。
（二）城乡养老保障经费差额大，对农村养老保障资金投入严重不足
我国城乡养老保障的发展很不均衡，主要是由于城乡之间的经济发展不协调，二元经济结构还没有根本改变，因此，在经济本来就不是很发达的农村地区，养老保障的资金存在严重不足，城乡养老保障差距明显。尽管各级政府在完善农村社会养老保障方面付出了很大的努力，但是保障覆盖面狭窄、保障水平较低的难题还是没有得到很好的解决。投入的资金不仅数量小，而且与人民生活水平普遍提高的状况不适应，这些都不利于我国农村社会保障制度的建设。
（三）养老保障金增值困难，资金管理水平低下 由于我国资本市场发展的不完善，存在着风险和不确切性，使得地方政府对农村的养老保障资金一般都采用存入银行的方式，但是随着经济的发展，通货膨胀率上升，基金的保值都成困难。在基金的管理上，有些地方政府至今还没有建立一个对农村养老保障基金进行高效管理的专业团队机构，从事资金管理的人员素质不高，缺乏对资金的敏感度，缺乏必要的专业知识技能，资金运作不合理，使得养老保障基金增值困难，再加上农村地区的实际情况和待遇问题，导致一些稍有能力的人纷纷离开或者暗箱操作。
（四）管理体制不顺，职责不明，缺乏监督
我国现行的农村养老保障制度存在的另一个严重的弊端就是管理体制混乱，部门分工不明确，各部门之间相互推诿，“错位”“失位”现象严重，缺乏责任心，缺乏统一的设计和协调。不仅如此，相同的项目也分成多个部门管理，造成多头分散管理，互相争执扯皮，机构重叠，业务交叉，形成“多龙治水”的管理格局。由于不同部门所处的地位和利益关系的不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，不利于科学决策的提出与实施，加之缺乏有效的监督，社会保障的实效并不突出。
三、农村养老保障制度建设中地方政府角色定位的对策建议
地方政府作为农村社会养老保障制度建设的领导者和组织者，其主导作用不容忽视。只有发挥了政府的主导作用，非政府组织、农民才能激发自身的热情，积极投身到养老保障制度的建设中来，这样我国的养老保障制度才能更好的发展。
（一）加大宣传，当好“宣传委员”，稳固家庭养老功能
在我国现今养老保障制度不是特别完善的时期，家庭养老仍然是主要的养老方式，稳固家庭养老功能是必然。因此，地方政府必须加强全社会尊老，敬老的宣传教育，弘扬中国传统文化尊老，爱老，敬老的美德，使年轻人对养老不再是抱着一种负担的态度，而是把养老看成是一种发扬中国传统美德，展现个人魅力的事件。同时，要加强赡养老人的法律义务教育，增强养老的责任感，使每个人都积极贡献自己的力量，让老人能够快乐，幸福的安度晚年，减轻农村社会养老保障的压力。
（二）加大重视力度，当好“后勤部长”，争取更多的资金支持
资金不足是束缚农村社会养老保障制度建设的重要问题。资金不足直接导致农村养老保障建设的人才匮乏，养老保障设施的落后等等。解决基金问题，一方面要建立科学的财政预算制度，增加中央的财政扶持力度，逐步扩大农村社会养老保障金占中央财政总支出的比重，建议城乡统一的养老保险制度。另一方面，要明确政府责任，各级政府要按分级财政分担合理比例。同时，地方政府要在更大范围内扩展融资渠道，在坚持政府主导的同时，充分调动社会资金参与农村养老保障制度建设的积极性，充分发挥非政府组织的作用，实现农村养老保障制度建设的投入资金的多元化，争取更多的资金支持。
（三）提升自身素质，当好“管理者”，完善基金管理
要开展好农村社会养老保障制度建设，必须要造就一批有热情、有专业知识技能、懂投资的农村社会养老保障人才队伍，依靠这批骨干，活跃保障基金，为农村养老保障制度建设提供经济基础。一方面通过教育培训提高他们的专业素养和能力，提高他们管理资金的水平，另一方面要提高他们的工资待遇，解决在工作生活中的实际问题，以免造成人才流失。其次，政府要建立统一规范的社会保障资金管理体制，明确社会保障资金的支付对象和运用渠道，实行资金预算体系，避免浪费，保证专款专用，提高农村的社会养老保障能力。
（四）理顺管理体制，当好“设计师”，透明监督
面对管理体制混乱，部门分工不明确的问题，政府要加快建立统一的农村社会保障机构，明确相关部门的管理职能。要提高管理效率，转变职能部门的管理观念和工作作风，改进管理方法和手段，尤其是要强化信息化管理手段和方法，建立全国统一的信息管理系统，使各种管理手段程序化。最后，要强化监督机制，在全社会形成透明公开的监督机制，重点监督国家各项社会保障法规、政策、制度的贯彻执行和实施，以及社会保障资金的收支、运营状况，保障农村社会养老保障金的合理运用和养老保障制度建设的顺利进行。
参考文献：
[1]郑功成.农村社会保障的误区与政策取向[J].社会保障制度，2003，（11）：7-12.
[2]张左己.加快完善有中国特色的社会保障体系[J].求是，2002，（2）.
[3]杨翠迎.中国农村社会保障制度研究[M].中国农业出版社，2003.
[4]杨燕绥.政府与社会保障[J].北京：中国劳动社会保障出版社，2007，（08）.
[5]郭士征.社会保障研究[M].上海：上海财经大学出版社，2005（121）.
[6]吴国珍.政府在欠发达地区农村社会保障中的主导作用[J].黄冈师范学院学报，2007，（1）.