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【摘要】西澳大利亚州根据自身电子政务建设的要求和数字文件形成保管的实际条件建立了富有特色的管理策略主要包括建立新型管理体制、调整优化标准规范、网络化审批执行监督和推进试验项目四个方面。
【关键词】西澳大利亚州 电子文件管理策略
西澳大利亚州(WesternAustralia，下称“西澳州”)是澳大利亚联邦最大的州，位于大陆西部。该州电子政务推进过程中，形成大量电子文件，档案数字化日益普遍；但是保管空间极为紧张，是澳大利亚唯一因存储空间紧张而无法接收档案移交的州。在上述形势下，该州《文件保管指南——责任者》规定：数字文件长久保存暂由形成文件的政府机关负责。
为了顺利度过这个阶段，一方面，该州强化了宏观管理，另一方面，该州加强了对政府机关数字文件管理的引导与规范，以确保数字记忆的完整：由此形成“两权分立，责任分担”为主要特点的数字文件管理策略。所谓“两权分立”，是指该州文件业务指导权和执法监督权分别由两个主管机构——文件办公室和文件委员会负责。所谓“责任分担”，是指该州立档单位和档案主管机构共同承担数字文件长久保管之职责。为了从根本上解决数字文件管理问题，该州从管理体制、标准规范、质量控制和存储方案多方面着手，积极探索政府数字文件管理问题的解决方案。
一、创建两权分立的管理体制
信息化大发展形势下，该州为应对文件，尤其是数字文件激增带来的压力，创建了业务指导和执法监督“两权分立”的管理体制。根据该州政府2000年发布的《文件法》，2001年7月成立了文件委员会。新成立的文件委员会分担了文件办公室的执法监督职能，形成了两机构共同管理该州文件、档案事业，但各有侧重的局面。目前文件办公室的主要职责除了长期保管档案文件并提供利用之外，还包括向政府机构提供文件管理和保存方面的服务，包括业务指导、方法建议。而执法监督权则由文件委员会承担。文件委员会由审计长、信息专员、国会行政调查专员和由州长指定的文件管理专家组成，其具体职能包括：监控《文件法》的施行和遵从}生；通过检查政府机构的文件保管计划来监督其对《文件法》的遵从；调查《文件法》施行(可能)存在的问题等。此外，文件委员会还负责确立文件管理原则和标准。
文件委员会成立后，权力交接逐步完成。立档单位文件保管计划、文件处置表的审批权已划归至其下属机构文件咨询委员会。随着文件办公室标准的废止和修订，标准制定权也逐渐向文件委员会集中。
文件办公室和文件委员会分别对内阁和议会负责，文件办公室作为文化艺术部的组成部分受内阁大臣管理，文件委员会则每年向议会提交工作报告，文化艺术部主管大臣仅能在与委员会协商并经其同意后，发布一些规范其履行职能的政策指示，且这些指示必须记录在委员会的年度工作报告中；其余情况下，委员会独立履行职能。其关系如图所示。此外，尽管文件委员会与文件办公室不存在直接的隶属关系，但已逐渐呈现后者受前者监管的趋势，甚至在文件办公室官方网站上声明“文件办公室及其执行长向文件委员会负责”。主管机构地位的提升和各机构制约关系的形成，为该州文件治理问题的解决提供一大助力：一方面，文件委员会所制定标准政策的影响力和制约力相应提升；男一方面，文件保管实践得到多方重视。
两机构各有分工，但在数孚文件管理方面又有合作。目前文件办公室、文件委员会的主要任务之一是指导政府机构科学管理公务电子文件。为顺利完成该任务，文件办公室、文件委员会和主管内阁大臣于2005年主持成立数字文件工作组，工作组独立于文件办公室，对主管内阁大臣和文件委员会负责。建立工作组的目的是辅助文件办公室，提供解决电子文件保管问题的建议，同时该工作组主持西澳州数字文件保管动议项目的开展。
二、积极调整完善管理规范
西澳州文档管理规范体系由法规、标准、政策、指南构成。近年来，整个规范体系强化了电子文件管理的需求。
1 大量采用国际标准、国家标准和其他地方标准
西澳州文档管理规范文件共57部，其中由文件委员会和文件办公室发布的仅23部，数量较少。其余标准均来源于ISO等国际组织、澳大利亚国家标准局、澳大利亚国家档案馆、其他国家和本国其他州档案主管部门。该州数字档案管理标准制定和相关项目开展参考了IS015489.2-2002，ISO／TR 15801-2004，ISO／TR 18492-2005，ISOll799等一系列国际标准和HBl71-2003等澳大利亚国家标准。较高的国际、国家标准参考比例，侧面反映了该帅I档案管理借鉴已有先进经验，这既减少了主管机构自行制定标准的成本，也提高了该州政府机构文档治理的水平，尤其是提高了电子文件管理的国际标准遵从度。
2 提升标准的地位，加强法规与标准的联动作用
《文件法》发布后，文件委员会根据该法宗旨发布一系列8部自有标准，后集成提升为该州2000年《文件法》的子法《文件(管理)原则和标准2002》。其中《8号标准：数字文件保管》与政府电子文件保管最为相关，该标准描述了政府机构文件保管计划须满足的电子文件管理需求，确定了前期管理、鉴定、保管、处置、安全维护、存储、长期保存和数字化各个环节工作应完成的任务。这些规范从标准升格为子法，在实现各级政府机构电子文件管理规范化道路上向前迈进了一步。
这一系列标准的发布，折射出该帅f数字文件保管的两个基本事实：其一，数字文件的保管必须依法治理，将标准纳入法规体系，无疑加强了法规的执行力。其二，该州数字文件的管理是在整个文件治理框架中实现的，数字文件管理标准是作为文件管理系列原则和标准之一而定位，并未推出自成体系的电子文件管理原则和标准。既尊重电子文件作为文件的基本属性，又考虑“电子”特点带来的特性问题。
3 有针对性地规范数字化文件和原生电子文件的管理
该州重视政府电子政务系统申原生电子文件管理的同时，加强了对数字化文件的管理，但是这种管理有其针对性所在：一方面，对两种不同来源的数字文件的流程性管理可遵照文件委员会第8标准执行；另一方面，考虑到两种途径形成的电子文件其价值和长期保管方式有所区别，且其对电子文件的处置，尤其是数字化形成的电子文件的处置有决定作用；根据指南《一般处置授权——源文件》，西澳外i对数字化文件和原生电子文件的处置方案并不相同，该指南涉及两种不同的源文件处置授权、可／不可处置的源文件范围、法规遵从和风险评估、处置职责以及源文件处置的目标和质量保证。
4 指导立档单位选择数字文件保存方案
该州发布的一系列指南不仅规范了政府机构文件管理流程，同时涉及半现行期电子文件的保管方案。2005年3月29日，西澳州财政部发布了《纸质和电子文件存储、检索和销毁》(Storage,RetrievalandDestructionofPaper andElectronicRecordsCUA34504)，提出了文件存储、检索和销毁工作的基本规范和外包管理的最低要求，同时公布合格商业机构的列表供政府机构选择，赋予西澳州政府机构与商业机构合作外包存储半现行文件的权力。至此，该州半现行文件亦不再移交到文件办公室的过渡文件存储库。
三、创新执法监督方式
文件办公室暂时无法履行数字文件(档案)的长久保管职能，这并不意味着档案主管机构放松对数字文件保管的质量控制。该州文件办公室曾尝试通过在线审批文件保管计划、处置表的方式，控制机构文件管理的质量。
该州管理部门意识到虽然此前通过邮件传递文件保管计划、处置表的草案效率很高，但制定过程和终稿仍通过纸质文件完成，影响工作效率。由此2005年12月至2006年5月间，在概念验证系统试验项目中，试图将制定和决策过程被移植到网络环境中，形成原型数据库系统。该系统允许政府机构和审批人员通过在线系统进行决策沟通，不必会面修改文件处置表，该系统还具有对决策过程完整的跟踪审计功能。该系统的关键属性体现在：
·全面控制：实现保管计划和处置表的全面管理——从登记到文件形成、包括数据追踪、存储、查询、报告和检查。
·结构形式一致：系统申包括文件保管计划、处置表的统一形式和结构。
·在线合作制定：提供处置表与文件保管计划在线制定的合作方案。
·详细评估：提供对二者在宏观和微观层面的详细评估和报告。
·输入／输出功能：允许使用其他软件形成的数据的输入，输出与之相仿，具有一定的互操作性。
·安全的在线利用：能够保证只有政府机构人员拥有形成、利用处置表以及文件保管计划的授权。
借助这一网络化信息系统平台，该州尝试建立上述两种控制文档的在线审批制度，尽管只是试验项目，但是网络化作业和管理流程的梳理有其价值所在。而目前已经确立的审批制度值得借鉴和参考：各级政府机构的文件保管计划、处置表都必须提交至其对应的上级机构进行审批，即使是文件委员会和文件办公室作为档案工作的指导机构，也要向各自对应的主管机构提交这两类文件获取授权，进而指导本机构包括电子文件在内的文件管理活动。对这两类控制文档的审批意见，亦非单纯的“通过”和“不通过”的二项选择，笔者将之简要概括为“通过并授予有效年限”、“返回修改以待再审批”和“有效期满需复审和再次授权”三种情况，文件委员会逐年审批完成任务，也正是由于对机构提交文件的成文质量、遵从性、实用性严格审查所致。
四、逐步推进试验项目
在推出新标准指导政府机构保管电子文件的同时，西澳州档案管理机构自上世纪90年代坚持探索数字文件存储解决方案，经历过失败的试验研究，但为其数字档案存储和长久保存的实现提供了有益思路。目前正在进行的数字文件管理动议正将数字档案馆推向实践。
1 分布式虚拟档案馆
在上世纪90年代，文件办公室曾试图建立分布式虚拟档案馆，其出发点在于：档案管理界认为文件形成机构是保管档案的最佳主体，原生软硬件环境能保证文件可读，形成者能够指导迁移和格式转换过程。然而事实证明这种尝试最终失败，虚拟档案馆只实现了政府机构特定数字文件的长期保存，而一些重要数字资产仍在流失。失败原因在于：多数机构主要职能并非数字保存；政府结构动态变化，无法保证机构对文件的持续保存；而且数字存储毕竟需要专业技能投入和高额资金成本投入。
2 数字文件管理动议
数字文件管理动议是文件办公室、文件委员会以及文化艺术部主管内阁大臣三方支持形成的一项新动议，旨在促进西澳州政府机构数字文件保管的最佳实践。截至2008年，项目已完成成果包括⑦：在线档案检索网络数据库管理系统；播客(Podcasdng)系统和文件保管计划外联网系统。目前仍在进行的是文件办公室数字档案馆项目，该项目由西澳州政府支持，于2008年启动，现由文件办公室与iVEC合资公司合作建设。
数字文件保管动议项目吸取了先前虚拟档案馆失败的教训，认识到数字文件保存的职责最终应由文件办公室履行，集中保管。数字档案馆建设的方向逐步明确：所有机构都无法独自解决数字存储问题，有必要构建综合框架模型，这种综合框架模型就是目前主流的开放档案信息模型(OAIS)。与之相适应，该州采取的技术模型是基于永久数字管理入口的电子文件与文档管理系统。在使用文件形成通用格式的系统，即电子文件与文档管理系统中，加入永久数字对象转换选项，同时添加封装和传输至存储空间的设计。该系统采用澳大利亚国家档案馆XENA(XmlElectronicNormalisingofArchives)技术方案。
数字档案馆项目要实现政府自上世纪70年代所形成电子文件的归档，主要包括办公文档、电子表格、数据库、网站和邮件。项目的完成将实现文件办公室向西澳州的数字档案馆的转变。数字档案馆项目将实现从资源目录定位到全文查看的转型，能够通过新型的无缝传输方式实现个性化服务向公众的推送，在实现与公众之间的在线互动的同时，探索政府内部机构间合作和成本共摊。
数字文件保管动议与电子政务的结合比较紧密。项目使电子政务的产物(电子文件)应用到政务公开和政府信息利用上，功能紧密结合；形成了电子文件形成者和保管者的良性互动。该州的实践经验在于：重视各环节的衔接和多主体合作，才能促进政府电子文件管理效能的真正发挥。
作者单位：中国人民大学信息资源管理学院
【关键词】西澳大利亚州 电子文件管理策略
西澳大利亚州(WesternAustralia，下称“西澳州”)是澳大利亚联邦最大的州，位于大陆西部。该州电子政务推进过程中，形成大量电子文件，档案数字化日益普遍；但是保管空间极为紧张，是澳大利亚唯一因存储空间紧张而无法接收档案移交的州。在上述形势下，该州《文件保管指南——责任者》规定：数字文件长久保存暂由形成文件的政府机关负责。
为了顺利度过这个阶段，一方面，该州强化了宏观管理，另一方面，该州加强了对政府机关数字文件管理的引导与规范，以确保数字记忆的完整：由此形成“两权分立，责任分担”为主要特点的数字文件管理策略。所谓“两权分立”，是指该州文件业务指导权和执法监督权分别由两个主管机构——文件办公室和文件委员会负责。所谓“责任分担”，是指该州立档单位和档案主管机构共同承担数字文件长久保管之职责。为了从根本上解决数字文件管理问题，该州从管理体制、标准规范、质量控制和存储方案多方面着手，积极探索政府数字文件管理问题的解决方案。
一、创建两权分立的管理体制
信息化大发展形势下，该州为应对文件，尤其是数字文件激增带来的压力，创建了业务指导和执法监督“两权分立”的管理体制。根据该州政府2000年发布的《文件法》，2001年7月成立了文件委员会。新成立的文件委员会分担了文件办公室的执法监督职能，形成了两机构共同管理该州文件、档案事业，但各有侧重的局面。目前文件办公室的主要职责除了长期保管档案文件并提供利用之外，还包括向政府机构提供文件管理和保存方面的服务，包括业务指导、方法建议。而执法监督权则由文件委员会承担。文件委员会由审计长、信息专员、国会行政调查专员和由州长指定的文件管理专家组成，其具体职能包括：监控《文件法》的施行和遵从}生；通过检查政府机构的文件保管计划来监督其对《文件法》的遵从；调查《文件法》施行(可能)存在的问题等。此外，文件委员会还负责确立文件管理原则和标准。
文件委员会成立后，权力交接逐步完成。立档单位文件保管计划、文件处置表的审批权已划归至其下属机构文件咨询委员会。随着文件办公室标准的废止和修订，标准制定权也逐渐向文件委员会集中。
文件办公室和文件委员会分别对内阁和议会负责，文件办公室作为文化艺术部的组成部分受内阁大臣管理，文件委员会则每年向议会提交工作报告，文化艺术部主管大臣仅能在与委员会协商并经其同意后，发布一些规范其履行职能的政策指示，且这些指示必须记录在委员会的年度工作报告中；其余情况下，委员会独立履行职能。其关系如图所示。此外，尽管文件委员会与文件办公室不存在直接的隶属关系，但已逐渐呈现后者受前者监管的趋势，甚至在文件办公室官方网站上声明“文件办公室及其执行长向文件委员会负责”。主管机构地位的提升和各机构制约关系的形成，为该州文件治理问题的解决提供一大助力：一方面，文件委员会所制定标准政策的影响力和制约力相应提升；男一方面，文件保管实践得到多方重视。
两机构各有分工，但在数孚文件管理方面又有合作。目前文件办公室、文件委员会的主要任务之一是指导政府机构科学管理公务电子文件。为顺利完成该任务，文件办公室、文件委员会和主管内阁大臣于2005年主持成立数字文件工作组，工作组独立于文件办公室，对主管内阁大臣和文件委员会负责。建立工作组的目的是辅助文件办公室，提供解决电子文件保管问题的建议，同时该工作组主持西澳州数字文件保管动议项目的开展。
二、积极调整完善管理规范
西澳州文档管理规范体系由法规、标准、政策、指南构成。近年来，整个规范体系强化了电子文件管理的需求。
1 大量采用国际标准、国家标准和其他地方标准
西澳州文档管理规范文件共57部，其中由文件委员会和文件办公室发布的仅23部，数量较少。其余标准均来源于ISO等国际组织、澳大利亚国家标准局、澳大利亚国家档案馆、其他国家和本国其他州档案主管部门。该州数字档案管理标准制定和相关项目开展参考了IS015489.2-2002，ISO／TR 15801-2004，ISO／TR 18492-2005，ISOll799等一系列国际标准和HBl71-2003等澳大利亚国家标准。较高的国际、国家标准参考比例，侧面反映了该帅I档案管理借鉴已有先进经验，这既减少了主管机构自行制定标准的成本，也提高了该州政府机构文档治理的水平，尤其是提高了电子文件管理的国际标准遵从度。
2 提升标准的地位，加强法规与标准的联动作用
《文件法》发布后，文件委员会根据该法宗旨发布一系列8部自有标准，后集成提升为该州2000年《文件法》的子法《文件(管理)原则和标准2002》。其中《8号标准：数字文件保管》与政府电子文件保管最为相关，该标准描述了政府机构文件保管计划须满足的电子文件管理需求，确定了前期管理、鉴定、保管、处置、安全维护、存储、长期保存和数字化各个环节工作应完成的任务。这些规范从标准升格为子法，在实现各级政府机构电子文件管理规范化道路上向前迈进了一步。
这一系列标准的发布，折射出该帅f数字文件保管的两个基本事实：其一，数字文件的保管必须依法治理，将标准纳入法规体系，无疑加强了法规的执行力。其二，该州数字文件的管理是在整个文件治理框架中实现的，数字文件管理标准是作为文件管理系列原则和标准之一而定位，并未推出自成体系的电子文件管理原则和标准。既尊重电子文件作为文件的基本属性，又考虑“电子”特点带来的特性问题。
3 有针对性地规范数字化文件和原生电子文件的管理
该州重视政府电子政务系统申原生电子文件管理的同时，加强了对数字化文件的管理，但是这种管理有其针对性所在：一方面，对两种不同来源的数字文件的流程性管理可遵照文件委员会第8标准执行；另一方面，考虑到两种途径形成的电子文件其价值和长期保管方式有所区别，且其对电子文件的处置，尤其是数字化形成的电子文件的处置有决定作用；根据指南《一般处置授权——源文件》，西澳外i对数字化文件和原生电子文件的处置方案并不相同，该指南涉及两种不同的源文件处置授权、可／不可处置的源文件范围、法规遵从和风险评估、处置职责以及源文件处置的目标和质量保证。
4 指导立档单位选择数字文件保存方案
该州发布的一系列指南不仅规范了政府机构文件管理流程，同时涉及半现行期电子文件的保管方案。2005年3月29日，西澳州财政部发布了《纸质和电子文件存储、检索和销毁》(Storage,RetrievalandDestructionofPaper andElectronicRecordsCUA34504)，提出了文件存储、检索和销毁工作的基本规范和外包管理的最低要求，同时公布合格商业机构的列表供政府机构选择，赋予西澳州政府机构与商业机构合作外包存储半现行文件的权力。至此，该州半现行文件亦不再移交到文件办公室的过渡文件存储库。
三、创新执法监督方式
文件办公室暂时无法履行数字文件(档案)的长久保管职能，这并不意味着档案主管机构放松对数字文件保管的质量控制。该州文件办公室曾尝试通过在线审批文件保管计划、处置表的方式，控制机构文件管理的质量。
该州管理部门意识到虽然此前通过邮件传递文件保管计划、处置表的草案效率很高，但制定过程和终稿仍通过纸质文件完成，影响工作效率。由此2005年12月至2006年5月间，在概念验证系统试验项目中，试图将制定和决策过程被移植到网络环境中，形成原型数据库系统。该系统允许政府机构和审批人员通过在线系统进行决策沟通，不必会面修改文件处置表，该系统还具有对决策过程完整的跟踪审计功能。该系统的关键属性体现在：
·全面控制：实现保管计划和处置表的全面管理——从登记到文件形成、包括数据追踪、存储、查询、报告和检查。
·结构形式一致：系统申包括文件保管计划、处置表的统一形式和结构。
·在线合作制定：提供处置表与文件保管计划在线制定的合作方案。
·详细评估：提供对二者在宏观和微观层面的详细评估和报告。
·输入／输出功能：允许使用其他软件形成的数据的输入，输出与之相仿，具有一定的互操作性。
·安全的在线利用：能够保证只有政府机构人员拥有形成、利用处置表以及文件保管计划的授权。
借助这一网络化信息系统平台，该州尝试建立上述两种控制文档的在线审批制度，尽管只是试验项目，但是网络化作业和管理流程的梳理有其价值所在。而目前已经确立的审批制度值得借鉴和参考：各级政府机构的文件保管计划、处置表都必须提交至其对应的上级机构进行审批，即使是文件委员会和文件办公室作为档案工作的指导机构，也要向各自对应的主管机构提交这两类文件获取授权，进而指导本机构包括电子文件在内的文件管理活动。对这两类控制文档的审批意见，亦非单纯的“通过”和“不通过”的二项选择，笔者将之简要概括为“通过并授予有效年限”、“返回修改以待再审批”和“有效期满需复审和再次授权”三种情况，文件委员会逐年审批完成任务，也正是由于对机构提交文件的成文质量、遵从性、实用性严格审查所致。
四、逐步推进试验项目
在推出新标准指导政府机构保管电子文件的同时，西澳州档案管理机构自上世纪90年代坚持探索数字文件存储解决方案，经历过失败的试验研究，但为其数字档案存储和长久保存的实现提供了有益思路。目前正在进行的数字文件管理动议正将数字档案馆推向实践。
1 分布式虚拟档案馆
在上世纪90年代，文件办公室曾试图建立分布式虚拟档案馆，其出发点在于：档案管理界认为文件形成机构是保管档案的最佳主体，原生软硬件环境能保证文件可读，形成者能够指导迁移和格式转换过程。然而事实证明这种尝试最终失败，虚拟档案馆只实现了政府机构特定数字文件的长期保存，而一些重要数字资产仍在流失。失败原因在于：多数机构主要职能并非数字保存；政府结构动态变化，无法保证机构对文件的持续保存；而且数字存储毕竟需要专业技能投入和高额资金成本投入。
2 数字文件管理动议
数字文件管理动议是文件办公室、文件委员会以及文化艺术部主管内阁大臣三方支持形成的一项新动议，旨在促进西澳州政府机构数字文件保管的最佳实践。截至2008年，项目已完成成果包括⑦：在线档案检索网络数据库管理系统；播客(Podcasdng)系统和文件保管计划外联网系统。目前仍在进行的是文件办公室数字档案馆项目，该项目由西澳州政府支持，于2008年启动，现由文件办公室与iVEC合资公司合作建设。
数字文件保管动议项目吸取了先前虚拟档案馆失败的教训，认识到数字文件保存的职责最终应由文件办公室履行，集中保管。数字档案馆建设的方向逐步明确：所有机构都无法独自解决数字存储问题，有必要构建综合框架模型，这种综合框架模型就是目前主流的开放档案信息模型(OAIS)。与之相适应，该州采取的技术模型是基于永久数字管理入口的电子文件与文档管理系统。在使用文件形成通用格式的系统，即电子文件与文档管理系统中，加入永久数字对象转换选项，同时添加封装和传输至存储空间的设计。该系统采用澳大利亚国家档案馆XENA(XmlElectronicNormalisingofArchives)技术方案。
数字档案馆项目要实现政府自上世纪70年代所形成电子文件的归档，主要包括办公文档、电子表格、数据库、网站和邮件。项目的完成将实现文件办公室向西澳州的数字档案馆的转变。数字档案馆项目将实现从资源目录定位到全文查看的转型，能够通过新型的无缝传输方式实现个性化服务向公众的推送，在实现与公众之间的在线互动的同时，探索政府内部机构间合作和成本共摊。
数字文件保管动议与电子政务的结合比较紧密。项目使电子政务的产物(电子文件)应用到政务公开和政府信息利用上，功能紧密结合；形成了电子文件形成者和保管者的良性互动。该州的实践经验在于：重视各环节的衔接和多主体合作，才能促进政府电子文件管理效能的真正发挥。
作者单位：中国人民大学信息资源管理学院