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今年2月14日，国务院第169次常务会议通过了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（以下简称《条例》），并于5月1日起施行。这是新中国成立以来第一部规范地方各级人民政府机构设置和编制管理的行政法规。我们要充分认识其颁布实施的重大意义，准确把握其精神实质，坚决贯彻执行，为“全面达小康、建设新江苏”提供强有力的体制机制和机构编制保障。
一、充分认识《条例》颁布实施的重大意义
地方机构编制管理是国家机构编制管理的重要内容，是党和国家配置执政资源的一项基础性工作。《条例》的颁布实施，必将对我国地方机构编制管理和整个行政管理体制产生深远的影响。
《条例》的颁布实施，有利于规范机构编制管理。《条例》是当前和今后一个时期加强和完善机构编制管理的重要依据。它科学总结了我国机构编制管理工作长期以来的实践经验，着眼于规范机构编制管理的基本秩序，明确规定了地方机构编制管理的原则、内容、权限、制度、程序、监督检查、责任追究等。这些规定，为加强和完善机构编制管理工作提供了政策依据、法律依据和制度保障。贯彻执行这一系列规定，不仅有助于规范地方机构编制管理，理顺部门之间的关系，推动机构编制管理机关自身建设，而且有助于提高行政效率，为科学配置执政资源、建设效能政府奠定基础。
《条例》的颁布实施，有利于促进行政管理体制改革。地方政府既是国家行政管理体制的重要组成部分，又是整个国家的行政活力和执行力之所在。优化地方政府的职能配置、机构设置和编制配备，是构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的一项重要内容。党的十六大以来，中央对深化行政管理体制改革、推进政府全面履行职责以及事业单位改革等提出了新的要求。《条例》以法规形式明确界定了地方各级人民政府的机构设置和编制管理行为，是落实十六大以来有关机构编制管理方针、政策的具体体现，为我们更加科学合理地配置执政资源、加强政府自身建设提供了强有力的制度保证，为深化行政管理体制改革创造了必要条件。
《条例》的颁布实施，有利于推动法治政府建设。建设法治政府既是我们实现科学发展的前提，也是构建社会主义和谐社会的重要保证。法治政府的前提和基础是有法可依。《条例》的出台填补了地方机构编制管理领域的法制空白，使地方各级人民政府在机构编制管理过程中有法可依、有章可循。《条例》主要是针对地方各级人民政府的行政行为进行严格规范和刚性约束，以切实解决地方机构编制管理过程中出现的各种问题。对我省来说，《条例》的颁布实施将有力地推动依法治省进程，加快“法治江苏”建设。
二、全面把握《条例》的主要内容
《条例》的内涵丰富，涉及地方机构编制管理的方方面面。学习领会、贯彻实施《条例》，必须深刻理解其主要内容，准确把握其精神实质。
（一）规范了机构编制管理制度。《条例》为全面提高机构编制规范化、制度化管理水平奠定了基础。主要表现在：一是明确了机构编制管理的内容，如机构设置、编制和领导职数核定、部门职责划分和协调、机构编制监督检查、责任追究等。二是规定了机构编制部门相应的权限，如审核权、审批权、建议权、监督检查权、处罚权等。三是确定了管理的具体程序。四是要求建立机构编制管理的定期评估制度，并将评估结果作为调整机构编制的参考依据。五是规定县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当接受社会监督。
（二）规范了机构编制的审批。对地方行政机构、编制的审批权限问题，《条例》明确规定，地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；地方各级人民政府的行政编制总额，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院机构编制管理机关审核后，报国务院批准；地方各级人民政府根据调整职责的需要，可以在行政编制的总额内调整本级人民政府有关部门的行政编制；在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制的，应当由省级机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关审批。
针对各地经济社会发展的不平衡性和事业单位本身的复杂性，《条例》规定，对事业单位机构编制的管理主要从两个方面予以规范：一是国务院机构编制管理机关会同国务院有关部门制定事业编制的全国性标准，进行宏观管理。二是省级机构编制管理机关拟定本行政区域内的事业单位机构和编制管理办法，强化对本地区各级事业单位机构编制的管理职责。
（三）规范了编制的使用。行政机构使用行政编制，事业单位使用事业编制，二者不得混用，是机构编制管理的基本原则和要求。做不到这一点，机构编制管理工作就失去了基础，就会从根本上造成编制管理混乱的局面。为此，《条例》明确规定，地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。但是，可以在批准的行政编制总额内根据工作需要进行适当调整。这一系列规定表明，编制管理和使用的趋势是：一方面更加严格，“行政的归行政、事业的归事业”，界线清晰，自定编制将退出历史舞台；另一方面地方各级人民政府可以在核定的编制范围内进行灵活而务实的管理。
（四）要求建立部门间的制约机制。做好机构编制的管理和控制工作，需要有关部门的支持和配合。《条例》规定，县级以上各级人民政府应当建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约的机制，在设置机构、核定编制时，应当充分考虑财政的供养能力；机构实有人员不得突破规定的编制；禁止擅自设置机构和增加编制；对擅自设置机构和增加编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。部门间的配合和制约机制，一方面可以改变以往分段式的管理格局，建立机构编制管理链；另一方面有助于严格机构编制管理程序，通过部门间的相互监督和约束，消除违法违纪行为的空间。
（五）明确了机构编制纪律。规范机构编制管理行为，必须严肃机构编制纪律。《条例》第一次以行政法规的形式，明确了机构编制纪律，对于擅自调整机构设置、超编进人、超职数配备领导干部、干预下级机构设置和编制配备等八类违规行为，规定了相应的处理方式和必须承担的法律责任。《条例》要求各级机构编制管理机关会同监察机关对机构编制管理的执行情况进行监督检查。对于违反规定的行为，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。这些规定，对于查处违反机构编制管理规定的行为，推进机构编制的依法管理，将起到积极的作用。
三、认真实施《条例》，加强和完善我省机构编制管理
（一）开展学习宣传活动，不断增强机构编制工作的法制意识。我们要抓住《条例》颁布实施的机遇，借助报纸、刊物、电台、电视台、网站等现代传媒手段，开展形式多样的学习宣传活动，大力宣传《条例》颁布实施的重大意义和主要内容。通过学习宣传活动，增强全社会尤其是各级领导干部的机构编制法制意识，让广大干部在学习宣传中受教育，促使其在实际工作中严格依法办事，在法规授权的范围内办事。把学习宣传《条例》同“法治江苏”建设紧密结合起来，使依法行政成为全省各级人民政府从事机构编制管理工作的自觉追求。
（二）严格自律，各级机构编制管理机关要带头贯彻执行《条例》。《条例》主要是规范地方各级人民政府在机构设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作进行监督管理时的行政行为。作为执行《条例》的主体，地方各级机构编制管理机关首先要严格自律，一丝不苟地按照《条例》规定的权限、程序和制度进行机构编制的审核审批和监督管理，做到坚持原则不动摇、执行法规不走样，争做贯彻执行《条例》的楷模。在实施《条例》过程中，全省各级机构编制管理机关一方面要注重研究新情况、新问题，不断完善工作机制，为经济社会发展大局服务，为省委、省政府的中心工作服务，为广大基层群众服务；另一方面要勇于承担责任，大胆工作，秉公办事，充分发挥把关、协调和监督作用，推动全省机构编制管理工作健康发展。
（三）以制度创新为着力点，因地制宜贯彻实施《条例》。《条例》的规定具有原则性、指导性。认真贯彻实施《条例》，必须因地制宜、不断创新，把各项规定落实到机构编制管理工作中。当前，我省要大力推行机构编制实名制管理，把经审批的机构、编制和实有机构、人员一一对应起来，在此基础上严格出入编手续，切实解决机构编制管理过程中出现的问题，逐步规范、理顺全省机构设置和编制管理工作。要通过实名制管理，从源头上对乡镇机构编制和实有人员进行控制，确保我省乡镇机构编制和财政供养人员在“十一五”期间只减不增。与此同时，我们还要积极创造条件，适时出台符合江苏省情的机构设置和编制管理办法；积极探索机构编制工作责任审计制度，将各地区各部门主要领导贯彻实施《条例》的情况与其政绩考核挂起钩来；实施机构编制管理绩效评估制度，把绩效评估与机构设置和编制配备等紧密结合起来；实行机构编制政务公开制度，确保广大群众的知情权、参与权和监督权，确保机构编制管理公开、公平和公正操作。
（四）加大监督检查力度，严肃法纪。监督检查是贯彻实施《条例》的重要武器。要建立机构编制、纪检监察、组织人事、财政、劳动和社会保障等部门之间的协调配合与制约机制；积极探索畅通国家权力机关、社会公众、新闻媒介等不同主体对机构编制工作进行督查的渠道，形成全方位督查的机制；加强“12310”举报电话和群众来信来访的受理工作，建立健全对违反机构编制法规行为的举报受理制度；创新督查方式，把事前、事中和事后督查贯穿起来，把例行检查、专项检查、联合督查、自查等方式有机结合起来；加大对《条例》指出的八类违法违纪行为的查处力度，严格责任追究，维护法规的严肃性和权威性。
责任编辑：丁和平
一、充分认识《条例》颁布实施的重大意义
地方机构编制管理是国家机构编制管理的重要内容，是党和国家配置执政资源的一项基础性工作。《条例》的颁布实施，必将对我国地方机构编制管理和整个行政管理体制产生深远的影响。
《条例》的颁布实施，有利于规范机构编制管理。《条例》是当前和今后一个时期加强和完善机构编制管理的重要依据。它科学总结了我国机构编制管理工作长期以来的实践经验，着眼于规范机构编制管理的基本秩序，明确规定了地方机构编制管理的原则、内容、权限、制度、程序、监督检查、责任追究等。这些规定，为加强和完善机构编制管理工作提供了政策依据、法律依据和制度保障。贯彻执行这一系列规定，不仅有助于规范地方机构编制管理，理顺部门之间的关系，推动机构编制管理机关自身建设，而且有助于提高行政效率，为科学配置执政资源、建设效能政府奠定基础。
《条例》的颁布实施，有利于促进行政管理体制改革。地方政府既是国家行政管理体制的重要组成部分，又是整个国家的行政活力和执行力之所在。优化地方政府的职能配置、机构设置和编制配备，是构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的一项重要内容。党的十六大以来，中央对深化行政管理体制改革、推进政府全面履行职责以及事业单位改革等提出了新的要求。《条例》以法规形式明确界定了地方各级人民政府的机构设置和编制管理行为，是落实十六大以来有关机构编制管理方针、政策的具体体现，为我们更加科学合理地配置执政资源、加强政府自身建设提供了强有力的制度保证，为深化行政管理体制改革创造了必要条件。
《条例》的颁布实施，有利于推动法治政府建设。建设法治政府既是我们实现科学发展的前提，也是构建社会主义和谐社会的重要保证。法治政府的前提和基础是有法可依。《条例》的出台填补了地方机构编制管理领域的法制空白，使地方各级人民政府在机构编制管理过程中有法可依、有章可循。《条例》主要是针对地方各级人民政府的行政行为进行严格规范和刚性约束，以切实解决地方机构编制管理过程中出现的各种问题。对我省来说，《条例》的颁布实施将有力地推动依法治省进程，加快“法治江苏”建设。
二、全面把握《条例》的主要内容
《条例》的内涵丰富，涉及地方机构编制管理的方方面面。学习领会、贯彻实施《条例》，必须深刻理解其主要内容，准确把握其精神实质。
（一）规范了机构编制管理制度。《条例》为全面提高机构编制规范化、制度化管理水平奠定了基础。主要表现在：一是明确了机构编制管理的内容，如机构设置、编制和领导职数核定、部门职责划分和协调、机构编制监督检查、责任追究等。二是规定了机构编制部门相应的权限，如审核权、审批权、建议权、监督检查权、处罚权等。三是确定了管理的具体程序。四是要求建立机构编制管理的定期评估制度，并将评估结果作为调整机构编制的参考依据。五是规定县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当接受社会监督。
（二）规范了机构编制的审批。对地方行政机构、编制的审批权限问题，《条例》明确规定，地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；地方各级人民政府的行政编制总额，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院机构编制管理机关审核后，报国务院批准；地方各级人民政府根据调整职责的需要，可以在行政编制的总额内调整本级人民政府有关部门的行政编制；在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制的，应当由省级机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关审批。
针对各地经济社会发展的不平衡性和事业单位本身的复杂性，《条例》规定，对事业单位机构编制的管理主要从两个方面予以规范：一是国务院机构编制管理机关会同国务院有关部门制定事业编制的全国性标准，进行宏观管理。二是省级机构编制管理机关拟定本行政区域内的事业单位机构和编制管理办法，强化对本地区各级事业单位机构编制的管理职责。
（三）规范了编制的使用。行政机构使用行政编制，事业单位使用事业编制，二者不得混用，是机构编制管理的基本原则和要求。做不到这一点，机构编制管理工作就失去了基础，就会从根本上造成编制管理混乱的局面。为此，《条例》明确规定，地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。但是，可以在批准的行政编制总额内根据工作需要进行适当调整。这一系列规定表明，编制管理和使用的趋势是：一方面更加严格，“行政的归行政、事业的归事业”，界线清晰，自定编制将退出历史舞台；另一方面地方各级人民政府可以在核定的编制范围内进行灵活而务实的管理。
（四）要求建立部门间的制约机制。做好机构编制的管理和控制工作，需要有关部门的支持和配合。《条例》规定，县级以上各级人民政府应当建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约的机制，在设置机构、核定编制时，应当充分考虑财政的供养能力；机构实有人员不得突破规定的编制；禁止擅自设置机构和增加编制；对擅自设置机构和增加编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。部门间的配合和制约机制，一方面可以改变以往分段式的管理格局，建立机构编制管理链；另一方面有助于严格机构编制管理程序，通过部门间的相互监督和约束，消除违法违纪行为的空间。
（五）明确了机构编制纪律。规范机构编制管理行为，必须严肃机构编制纪律。《条例》第一次以行政法规的形式，明确了机构编制纪律，对于擅自调整机构设置、超编进人、超职数配备领导干部、干预下级机构设置和编制配备等八类违规行为，规定了相应的处理方式和必须承担的法律责任。《条例》要求各级机构编制管理机关会同监察机关对机构编制管理的执行情况进行监督检查。对于违反规定的行为，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。这些规定，对于查处违反机构编制管理规定的行为，推进机构编制的依法管理，将起到积极的作用。
三、认真实施《条例》，加强和完善我省机构编制管理
（一）开展学习宣传活动，不断增强机构编制工作的法制意识。我们要抓住《条例》颁布实施的机遇，借助报纸、刊物、电台、电视台、网站等现代传媒手段，开展形式多样的学习宣传活动，大力宣传《条例》颁布实施的重大意义和主要内容。通过学习宣传活动，增强全社会尤其是各级领导干部的机构编制法制意识，让广大干部在学习宣传中受教育，促使其在实际工作中严格依法办事，在法规授权的范围内办事。把学习宣传《条例》同“法治江苏”建设紧密结合起来，使依法行政成为全省各级人民政府从事机构编制管理工作的自觉追求。
（二）严格自律，各级机构编制管理机关要带头贯彻执行《条例》。《条例》主要是规范地方各级人民政府在机构设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作进行监督管理时的行政行为。作为执行《条例》的主体，地方各级机构编制管理机关首先要严格自律，一丝不苟地按照《条例》规定的权限、程序和制度进行机构编制的审核审批和监督管理，做到坚持原则不动摇、执行法规不走样，争做贯彻执行《条例》的楷模。在实施《条例》过程中，全省各级机构编制管理机关一方面要注重研究新情况、新问题，不断完善工作机制，为经济社会发展大局服务，为省委、省政府的中心工作服务，为广大基层群众服务；另一方面要勇于承担责任，大胆工作，秉公办事，充分发挥把关、协调和监督作用，推动全省机构编制管理工作健康发展。
（三）以制度创新为着力点，因地制宜贯彻实施《条例》。《条例》的规定具有原则性、指导性。认真贯彻实施《条例》，必须因地制宜、不断创新，把各项规定落实到机构编制管理工作中。当前，我省要大力推行机构编制实名制管理，把经审批的机构、编制和实有机构、人员一一对应起来，在此基础上严格出入编手续，切实解决机构编制管理过程中出现的问题，逐步规范、理顺全省机构设置和编制管理工作。要通过实名制管理，从源头上对乡镇机构编制和实有人员进行控制，确保我省乡镇机构编制和财政供养人员在“十一五”期间只减不增。与此同时，我们还要积极创造条件，适时出台符合江苏省情的机构设置和编制管理办法；积极探索机构编制工作责任审计制度，将各地区各部门主要领导贯彻实施《条例》的情况与其政绩考核挂起钩来；实施机构编制管理绩效评估制度，把绩效评估与机构设置和编制配备等紧密结合起来；实行机构编制政务公开制度，确保广大群众的知情权、参与权和监督权，确保机构编制管理公开、公平和公正操作。
（四）加大监督检查力度，严肃法纪。监督检查是贯彻实施《条例》的重要武器。要建立机构编制、纪检监察、组织人事、财政、劳动和社会保障等部门之间的协调配合与制约机制；积极探索畅通国家权力机关、社会公众、新闻媒介等不同主体对机构编制工作进行督查的渠道，形成全方位督查的机制；加强“12310”举报电话和群众来信来访的受理工作，建立健全对违反机构编制法规行为的举报受理制度；创新督查方式，把事前、事中和事后督查贯穿起来，把例行检查、专项检查、联合督查、自查等方式有机结合起来；加大对《条例》指出的八类违法违纪行为的查处力度，严格责任追究，维护法规的严肃性和权威性。
责任编辑：丁和平