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改革开放前，为了与计划经济体制和二元经济结构相适应，我国对城镇居民和农村居民采取了不同的社会保障制度，即在城市建立了比较全面的社会保障制度，在农村则主要实行以家庭保障为主的社会保障制度。这种制度安排使得我国形成一种“城乡二元社会保障体制”。二元社会保障体制的出现有其客观必然性，在传统的计划经济时期曾经发挥了重要的作用。但随着经济体制改革的不断深入和社会结构的快速转型，我国城乡社会保障制度的差距显著，严重失衡。因此，打破城乡二元格局、构建城乡一体化的社会保障制度，成为我国社会保障制度改革的一种客观需要。然而，我国城乡二元社会保障体制在今后很长一段历史时期内存在是一个不争的事实，因此，在打破城乡二元社会保障体制的过程中，我国社会保障制度的改革依然必须在城乡二元社会保障体制下进行，采用渐进式路径，分步骤地完成从覆盖城乡居民的社会保障制度到城乡衔接统一的社会保障制度。
2006年党的十六届六中全会明确提出“要适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”。目前，各地纷纷开展了打破城乡二元保障体制、构建覆盖城乡居民社会保障制度的探索性工作。上海作为一个国际化的大都市，凭借其特定的地理位置与优越的经济基础，在打破城乡二元格局、缩小城乡社会保障差距方面进行了重大创新。2003年10月，上海市政府推出小城镇社会保险政策(简称为“镇保”)，在全国率先建立起针对被征地农民和郊区范围内的用人单位及其从业人员的社会保险制度。“镇保”可以概括为“25％+X”，是包括养老、医疗、失业、生育和工伤保险在内“五险合一”的一项综合性社会保险制度，由基本保险(25％)和补充保险(X)两部分组成。可以说，该政策的实施充分考虑了上海市郊区的生产力发展水平和被征地农民的需求水平，并在实践中取得了良好的效果，对我国覆盖城乡居民社会保障制度建设有着重要的理论和现实意义。本文主要分析上海市覆盖城乡居民社会保障制度的实践经验(即“镇保”)，主要包括“镇保”的构建背景、主要内容、主要特点、与“城保”、“农保”的比较以及“镇保”、“城保”、“农保”三者之间的衔接等等，就“镇保”政策结构本身以及与它与“城保”、“农保”之间的衔接过程中发生的问题进行探讨，并试图为上海市进一步完善社会保障体系提出一些对策和建议，以期对我国其他地方构建覆盖城乡居民社会保障制度提供一些启示。