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1927年7月上海特别市政府成立,是上海近代城市发展进程中的一个重要历史事件。在此之前,关于上海特别市政府由民主选举还是国民党委任的问题,国共两党产生了激烈的斗争。共产党领导第三次上海工人武装起义并召开市民会议选举成立上海特别市临时政府,是蒋介石在上海发展四一二政变的重要动因。本文重点探讨的问题是,在南京国民政府成立以后建立的上海特别市政府,蒋介石为什么委派黄郛担任第一任市长,上海特别市这个行政区划是如何形成的,黄郛在市政机构设置、人事安排等方面做出了哪些贡献,采取国府委任制的上海特别市政府的政治框架与蒋介石提出的“收回租界”目标存在着哪些矛盾。这些问题,涉及到南京国民政府成立前后蒋介石与黄郛的私人关系,国共分裂和宁汉分裂等重要的历史背景,也涉及到上海城市发展的空间范围与布局变动、市政机构等多方面的问题,对于深入了解在南京国民政府成立这一重大历史转折时期,上海地方政治和市政发展与全国政局的互动关系,具有重要意义。黄郛早年参加同盟会和辛亥革命,之后又在北京政府入阁,具有内政外交经验和很高的政治名望,这虽是蒋介石任用黄郛的因素之一,但他更看重的是黄郛与他二十多年以乡缘、学缘、政缘乃至结义兄弟的虚拟血缘关系,在“反共”的政治前提下,他选择了黄郛担任上海特别市市长。上海特别市作为一个行政区划单位,是在上海租界产生之后出现“华界”地理空间概念基础上逐渐形成的。清末闸北市政的发展和吴淞自开埠计划导致了辛亥革命时期淞沪两地的联动,进而在20世纪20年代将淞沪两地联片成淞沪特别市,到北伐军进入上海前夕,淞沪特别市正式改称为上海特别市。黄郛担任上海特别市市长之后,在接受孙传芳淞沪督办公署的基础上,以多级总揽制为原则,设立一处十局的市政机构,通过选任专门人才,联络工商界和协调上海地方党政军部门的关系。黄郛虽然正式任市长仅一个多月,但以其出色的行政才能,奠定了上海特别市政府运作的基础。上海特别市政府的成立,以通过积极推进市政建设,实施“大上海计划”,作为实现“收回租界”的政治目标之一。但是,国民党党国体制下的上海特别市政府的政治架构与租界华人参政运动实现“自治”的目标格格不入,“大上海计划”除了受到日本侵略战争的破坏外,在财政也是难以为继的。因此,蒋介石在上海特别市政府成立典礼提出的“收回租界”的政治目标,在国民党的政治体制下,是不可能实现的。