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城镇化,是农村人口向城镇集聚的过程,也是农用地向建设用地转换的过程。中国的快速城镇化进程,是土地城镇化、人口城镇化与经济发展并行的。本文重点关注土地城镇化,目的是在城镇化大背景下,审视具有中国特色的土地要素从传统农业部门向非农业部门的转化过程。整体而言,20世纪90年代中后期中国土地城镇化速度呈现一种非理性的突变增长,土地城镇化明显快于人口城镇化,且有较大区域差异,这种快速城镇化引起了诸多社会矛盾,危及到土地集约利用、宏观经济持续增长和粮食安全、生态安全。针对这些问题,国务院与国土资源部等相关部门出台了一系列政策和法规进行应对,但土地城镇化宏观调控任务依然艰巨,土地违法案件仍然高位运行。为什么我国土地城镇化在一定程度上呈现突变态势并且中央土地宏观调控效果不明显?是什么力量在主导的土地城镇化?背后的制度根源和经济学逻辑是什么?各个地区在土地城镇化模式上是否存在差异?
本文认为,中国的土地城镇化是政治、经济、制度等多种因素推动的,是中央政府、地方政府、土地使用者、农民等多个主体综合作用的结果,但起主导作用的,是现行土地制度、财政制度、政绩考核体系等一系列制度下的地方政府。因此,本文从地方政府行为视角出发,试图回答上述问题。首先,本文进行了土地城镇化的相关理论和实证文献综述。理论上,从城市扩张、级差地价、主体行为等方面综述了土地城镇化相关理论；实证上,重点综述了使用不同方法、不同地域层面数据、选取不同变量进行的土地城镇化实证研究。进而,本文分析了中国土地城镇化基本特征和主要问题,包括全国层面和不同区域层面土地城镇化在总量、利用结构、增长率、交易价格等方面的特征,以及土地城镇化所带来的一系列社会、经济问题。针对这些特征和问题,本文从地方政府行为视角出发,以地方政府追求GDP增长最大化为前提假设,重点从资本竞争效应和土地发挥财政效应两个方面分析和解释土地城镇化的内在机制:构建了土地城镇化的地方政府制度一行为概念模型,重点分析导致地方政府间资本竞争和土地发挥财政效应的土地制度、财政制度、政绩考核制度等相关制度背景,以及在相关制度背景下的地方政府行为。在此基础上,本文建立了一个包括相关制度在内的以地方政府为中心、多主体参与博弈的土地城镇化制度一行为分析框架,并构建了地方政府个体行为和多主体间行为相互作用的数学模型,进而分析地方政府行为对土地城镇化的传导机制。最后,本文采用1999—2006年全国地级市的面板数据对土地城镇化的地方政府资本竞争效应和土地财政效应进行了实证分析,并分析了东中西地区和不同规模城市的土地城镇化驱动因素差异。
本文的基本结论是:土地城镇化过程中的地方政府行为受到来自中央政府调控和农民对抗的外在约束影响,受到土地财政内在激励的影响,受到财政赤字内在压力的影响,受到地方政府间资本竞争秩序的影响,也受到区域资源禀赋的影响,在多重约束下进行自身行为的最优选择。整体而言,在土地资本化、财政化的前提下,GDP增长导向的地方政府间资本竞争行为驱动了土地城镇化,甚至导致土地过度城镇化；地方的财政赤字压力对土地城镇化起到了明显的促进作用；土地城镇化区域特征较为明显；固定资产投资、人口增长、收入增加等相关因素也是土地城镇化的重要基本力量。
基于理论和实证分析,本文分别就我国土地城镇化的政府主导模式和市场交易模式提出相关政策建议。针对现行的政府主导模式,提出:(1)加强土地城镇化监控体系建设,降低信息不对称；(2)规范征地程序,提高补偿标准；(3)加强土地收益预算管理,调整中央地方利益分配；(4)构建良性的竞争关系；(5)构建科学考核体系。针对可能的市场交易模式,提出:(1)构建土地城镇化市场交易机制；(2)重构土地制度系统；(3)完善相关制度,包括农村社会保障制度、财产税制度。