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住房需求是人类最基本的生存条件之一。建国后我国采取完全福利化的公共住房政策，一方面导致政府负担过重，另一方面造成住房严重短缺，无法满足居民的住房需求。改革开放拉开了我国城镇住房制度改革的序幕，市场在住房资源配置上发挥基础性作用。但是市场失灵的存在导致中低收入阶层的居住需求得不到保障。为了克服市场的缺陷、保障中低收入阶层的居住需求，政府逐步建立起了以经济适用房为主的多层次的住房保障体系，建设部曾规定经济适用房的建设比例应占到70％-80％，在中央政府的大力推行下，全国各大城市相继建立起了经济适用房制度。 北京市于1998年正式建立起了经济适用房制度，经济适用房的建设规模全国居首。以投资、建设规模和政策文件的变化为依据，北京市经济适用房制度的发展可分为酝酿、建立、繁荣、反思与调整五个阶段。通过对这五个发展阶段的梳理，可以发现北京市经济适用房制度经历了很大的调整，主要表现在政策定位、受惠群体、供应方式和交易方式等方面。 以北京市为例探究经济适用房制度变迁的成因是本文的核心内容。北京市经济适用房制度的变迁有其内在的制度性原因。经济适用房制度的发展涉及到中央政府、地方政府、开发企业与民众四个方面的利益，本文以利益相关者的视角，建立起了三组矛盾关系，并通过对这三组矛盾关系的阐释，说明每一组矛盾关系对经济适用房制度带来了哪些变化，以及为什么会有这种变化。 第一组是中央政府与地方政府之间的意愿制度供给与实际制度供给的矛盾。地方政府既是独立的经济主体，也是中央政策的执行者，土地经济的发繁盛使经济适用住房制度与地方政府的财源形成对立，地方政府缺乏建设经济适用房的积极性，而且中央政府赋予了地方政府“因地制宜”制定并推广经济适用房政策的权力，所以地方政府倾向于依照地方利益对该政策作出调整。对于北京市而言，这种调整主要体现有:1、供应对象范围不断缩小，2、管理思路的调整，3、尝试政府回购，4、推出新的保障性住房制度。 第二组是地方政府与开发企业之间政策性目标与商业性运作之间存在矛盾。政府的政策目标与开发企业的利润目标存在不一致的地方，政府希望通过经济适用房制度解决中低收入阶层住房困难问题，而开发企业追求利润的最大化。开发企业通过提高开发标准、扩大商品房的比例、提高价格、隐瞒经济适用房性质等违规行为来追逐利润，为了防止开发企业的逐利行为扭曲经济适用房的政策目标，地方政府在经济适用房的建设环节作出两方面调整:1、规范开发企业准入资格，2、严格经济适用房面积、价格和质量标准。 第三组是地方政府与民众之间保障动机与投机动机之间的矛盾。政府基于社会保障的考量实施经济适用住房政策，经济适用房静态的补贴方式与强制退出机制的缺乏，使得经济适用房对中低收入人群具有巨大的吸引力。在资源有限的情况下，由于审查机制的缺陷，往往是具有较强购买力或掌控较多资源的居民抢购到经济适用房，甚至产生了骗购、超标购买等违规行为。这种矛盾关系推动了经济适用房制度在分配和交易环节的发展，主要有:1、严格审批程序，2、控制超标购买，3、调整交易制度。 以上述分析为基础，本文对北京市经济适用房制度的未来走向做出如下分析:从短期来看，该制度依然会存在，但会重新定义和进一步规范，经济适用房在保障性住房中的地位将逐渐弱化，政策空间会进一步缩小，趋向于定向销售并进一步向保障性回归;从长期来看，鼓励住房租赁消费将会成为北京市提供住房保障的主要方式，最初意义上的经济适用房将功成身退。