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转型国家在转型之初,住房领域改革的指导原则是通过公有住房私有化和社会化,建立起以市场为基础的住房系统调节体系,依靠住房市场解决所有居民的住房问题。但实践证明,市场调节并没有完全解决转型国家住房价格和居民支付能力之间的矛盾,反而造成了社会不稳定。因此,转型国家政府在经过充分论证后,改为积极干预住房市场,引导住房市场的发展。
一、政府干预住房是转型国家的现实选择
第一,住房是一种关系国计民生、价格昂贵、占居民消费比重大的特殊商品,在转型国家单纯依靠市场提供不现实。转型后十几年时间里,在住房私有化和社会化的原则指导下,转型国家住房市场经历了严峻的考验。在转型最初的三到五年时间里,面临的最主要问题是住房建造数量急剧下降。由于通货膨胀等宏观经济因为,居民购买力严重下降。随着1989年国有住房体系的崩溃,住房需求也大幅度下降。因此从住房供给方面,新兴的私有部门还达不到原来政府的建造数量。私营住房开发商只有等到国家的金融和补贴政策重新发挥效力时,才会提高住房建造数量。
第二,通过市场调节和过度私有化,转型国家住房负担完全转嫁给购房居民,在购房居民不堪重负的同时,也导致了住房质量进一步下降。转型过程中,大多数转型国家住房政策改变程度大,大幅度削减住房建设的公共补贴,减少或完全取消对住房维持的政府补贴。以俄罗斯为代表的转型国家为低收入人群提供的公共住房大量短缺。保加利亚和罗马尼亚等国家,立即停止了公共住房的建设项目。由于转型国家政府倾向于收缩对于住房保障的开支,且存在着收入分配的不公平,产生了住房配置的不公平,致使无家可归者的数量呈明显上升的趋势。而且,由于转型国家的住房都是二战以后大规模修建的,经过了四、五十年时间的使用,正常的维修和养护工作跟不上,一些危房所产生的外部性日益明显。在所有的转型国家,都通过私有化的形式将住房维持的负担由政府转移到新的产权人身上,购房居民在获得住房产权后发现由于各种维持费用的增加,譬如生活用水、污水处理、垃圾清理、小区供暖等必要的生活支出,他们很难负担与住房有关的所有支出。
第三,转型国家单纯依靠市场自发调节,解决不好住房问题,尤其是难以解决广大中低收入者的住房问题,因此为中低收入者提供适当住房是转型国家政府的一项长期责任。转型国家的住房供给与住房需求严重失衡,供给形式多样化不足,市政住房不能分门别类加以管理,缺乏综合性的手段和资金支持以维持存量住房的需要。鉴于转型国家无法完全依靠市场调节解决住房价格和居民支付能力之间的矛盾,且住房问题与所有居民息息相关,尤其是中低收入者很难通过住房市场解决住房问题,所以解决住房问题是转型国家政府义不容辞的责任。
二、提供公共住房方面的经验与教训
第一,公共住房是转型国家住房政策的重要组成部分,在解决低收入者住房问题方面发挥了积极的作用。捷克政府将公共住房政策作为主要的住房政策,只是针对低收入人群,尤其是刚步入社会的年轻人,并且对于现有住房存量使用大力支持。捷克将公共住房的保障职能由中央政府划归地方政府,政府以中央集权的方式,按照国有经济进行管理和融资,较好地解决了低收入者的住房问题。
第二,转型国家非常重视公共住房问题,旨在保护弱势群体,提高社会凝聚力。公共住房政策的发展使转型国家中央和地方政府减少流动人口,减轻由于弱势群体得不到公共住房而产生的社会压力,为改善全社会的居住条件提供可能。捷克是转型国家中公共住房发展较好的国家,最近又通过了公共住房法,扩大了保障范围,提高了保障标准。
第三,转型国家的公共住房发展应坚持立法先行、专业机构运作的原则。公共住房政策的有效性主要通过两方面手段来实现:一是通过得力的办事机构维护好现有的公共住房存量,二是通过立法对符合条件的弱势群体进行界定。但在转型国家,对于公共住房的建造、维护和管理缺少清晰明确的立法界定,包括公共住房的最低建造标准；缺少明确的管理机制确保公共住房能够覆盖到各种需要的人群；缺少专业机构提供的无家可归人群的统计数据；缺少住房条件、住房市场、居民的具体需求和住房维护的统计数据；缺少专业机构和人士从事公共住房建造、融资、分配、管理和维护方面的法规的制定。
第四,公共住房与其它商品住房应采取混建的形式,避免给接受公共住房的居民打上贫民的烙印。从历史上看，多数转型国家政府仍将公共住房建在贫困地区。低收入群体的集中居住区的学校教育水平较低,被限制在贫民区,远离中心城区的就业机会,因此受教育水平程度、就业率和工资都比较低。
三、提供政策性住房金融服务方面的经验与教训
第一,通过政策性住房金融,所有家庭都可以根据自己的家庭收入状况来选择所能负担的住房资金融通额度,在竞争性的住房市场上选择满意的住房。转型国家政府解决住房问题并不能保证按需解决,只能保证数量和最低空间标准,而无法保证质量。如果想在收入条件改善的前提下,不断改善居住条件,只有通过住房市场进行,而政策性住房金融是住房市场发展的有力保障。因此,政策性住房金融是整个住房市场发展的基础,是政府住房政策的有益补充。
第二,住房契约储蓄体系(Contractual Savings for Housing,CSH)适合于受传统计划经济体制影响较深且行政管理力量较强的转型国家,但并不适宜大规模发展,也不适应竞争性的长期金融和现代金融市场的发展,同时在转型国家也缺少CSH的退出机制。CSH项目是为了解决长期住房金融资金匮乏的问题,为居民提供长期储蓄选择权,通过储蓄奖励等优惠条件吸引居民进行长期住房储蓄,并按照预先确定的固定利率为居民提供长期住房贷款,对于居民来说是比较有吸引力的,尤其是在低于市场利率的情况下更是如此。在世界银行、欧洲复兴和开发银行、国际货币基金组织、美国国际发展机构和欧盟等国际组织的援助下,CSH在转型国家广泛开展。捷克和斯洛伐克于1992年开始,推广类似于德国模式的住房储蓄项目,随后,匈牙利于1997年、克罗地亚于1998年、罗马尼亚于2003年、保加利亚于2004年开始推广。CSH体系被转型国家作为解决社会经济中长期住房储蓄资金和融资不足的有效工具,但发挥作用的效果取决于政府的财政补贴支持。CSH吸引的存款并非完全出于贷款的目的,而主要是看中政府对于该项存款的补贴奖励,接受政府补贴的该项资金也并没有全部用于住房用途。CSH的适用性取决于转型国家的宏观经济状况,在适用条件发生变化的情况下,CSH体系如何转轨,在转型国家尚没有成型的经验。
第三,允许购买住房成本从个人所得税缴税基数中抵扣的做法,容易加剧不公平,往往补贴了富人。政策性住房贷款在匈牙利、罗马尼亚等转型国家都得到了广泛应用。匈牙利政府重点在于扶植和支持低收入家庭和国营企业工人使用贷款构建住房,他们获得住房贷款的条件是最为有利和最优惠的。罗马尼亚采取银行按国家指令经营的形式,重点支持中低收入家庭用住房信贷购房建房,对他们提供条件优惠的贷款,甚至给予补贴。但是,政策性住房贷款允许购买住房成本从个人所得税缴税基数中抵扣,这对于富人来说是极大的利好,却抵消了其他政策对于中低收入者的援助目标,造成了穷人和富人之间更大的不公平。
四、提供住房补贴方面的经验与教训
第一,提供住房补贴是转型国家转换住房机制的需要,能够补充住房消费含量的不足,并起到平衡群众心理的作用。转型国家将实物分配住房改为货币分配后,要相应地增加居民收入,而发放“住房补贴”则是转型国家补充居民住房消费含量不足的较佳选择。许多转型国家和地区发放住房补贴时,一方面认为,职工房租支出占到工资收入的6％以上才应发放补贴；而另一方面,“多提少补”时其提租幅度未达到上述比例也计发了少量补贴,其目的是平衡职工群众的心理承受能力,有利于各国住房制度改革的推进。2005年初,匈牙利政府又启动了一项对于抵押贷款金融有重要影响的新项目,政府再一次提高了住房建造补贴,并以补贴50％的标准将它的用途扩张到现房市场。这些项目的启动是为了对于抵押贷款补贴项目只帮助富人的批评言论的回应。
第二,转型国家住房补贴政策虽然发展时间较短,但是住房补贴的种类还是较齐全的。匈牙利的住房补贴包括政府对家庭的补贴、雇主补贴和抵押贷款补贴,而抵押贷款补贴又具体包括需求方抵押贷款补贴、资金方抵押贷款补贴和个人收入税抵押贷款支付津贴三种。俄罗斯除了首付款补贴之外,还有一系列的住房补贴项目,具体包括免费提供市政廉租房、地区和市政贫民补贴、联邦住房补贴、联邦预算贫民补贴、免息贷款、税收补贴等。
第三,当政府采取对供给和需求两方面进行补贴来解决住房供求问题的政策时,需求方补贴是更好的选择。对购买和建造住房提供需求方补贴是俄罗斯政府在住房部门投资的最有效形式。与政府对于住房开发商提供的住房供给补贴或长期贷款利率补贴相比,需求方补贴能够使消费者拥有自由选择权,形成快速的经济效应,政府支付的补贴更少,且支付的补贴简便易算预算固定,能够体现社会公平,提高建造效率与效果。
第四,不同的补贴方案对国民经济的负担存在着差异,导致了不同的效率与效果,补贴方案没有绝对的优劣之分,需要结合国情做出现实的选择。通过预测俄罗斯的经济发展状况,俄罗斯以后几年的经济发展前景并不乐观,对于住房部门的补贴不可能继续增长,因此,如何选择合理有效的补贴方式,减少补贴种类与数量,就成为俄罗斯目前重点关心的问题。转型国家从1995年实行住房补贴以来,不同的补贴方案要求财政支持的力度不同,并且住房补贴政策在转型国家住房政策中的地位和作用在不同国家存在着很大的差别,因此无法直观评价转型国家住房补贴方案的优劣。
第五,转型国家使用的住房补贴政策还有重要的可完善空间。目前,一些转型国家开始沿着学习曲线前进。捷克在区域发展部设置了相关部门对于现有的住房补贴计划进行监管和分析,而且委任了许多独立的学术专家对项目进行分析评估。2002年,立陶宛使用世界银行资助的资金建立了一个由国内外专家组成的独立评估团队,对现存的主要的住房政策及其组成部门进行了全方位的评价,这为立陶宛在今后几年制定并完善住房政策提供了有力的数据分析基础。
五、解决居民住房问题是一项系统工程
住房问题的解决不可能一蹴而就,需要循序渐进。住房问题是现代社会面临的主要经济社会问题之一,也是市场经济国家社会保障范畴中未能很好解决的问题。住房问题的产生,是国家城市化和工业化发展的必然结果。在住房市场利润的驱动下,住房的供给与需求并不会自动地调节达到某种合意的均衡,政府应广泛地参与其中,解决好公平和效率相协调的问题。
转型国家政府解决住房问题任重而道远,需要在实践中不断地摸索总结。转型国家政府通过对于住房问题的干预,在住房领域中建立起了法律框架和制度基础,通过稳定财政收入来源增加转移支付力度,并建立起了以市场为基础、以政策性住房金融为补充的混合型住房金融体系。尽管如此,转型国家政府在具体实践中还需注意调整干预的手段与方式,注重分配效率,保持住房投入和产出的稳定性,着力住房质量的完善,改善居民的住房购买力和和购房选择,大力发展风险管理和发展抵押贷款证券。住房问题不可能局限于住房领域中得到解决,需要纳入到国民经济领域中去解决。