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农村最低生活保障制度、新农村合作医疗制度相继实施并取得一定成效后,农村养老保障制度作为民生的一项重要内容引起了广泛关注。随着出生率的下降及家庭小型化的发展,我国大多数农村已经从成年型社会转变为老年型社会,老龄化状况比城镇还要严重,传统的家庭和土地保障显然不能完全帮助农民抵御自然风险、市场风险以及全球化带来的风险,农民对于养老保障的需求格外强烈。作为一项重要的农村社会安全制度,农村养老保障制度的建立与完善与否,直接影响到和谐社会的构建、农村社会的稳定以及农民老年生活的保障,正是由于其关系国计民生从而成为政府和普通百姓共同关注的焦点。由于我国在1986-2000年间曾在农村尝试过建立养老保障制度,而目前要建立的与此前的制度有很大差别,所以称其为制度的重建或建立新型农村养老保障制度。中央政府对此格外重视,已把加快农村养老保障纳入工作日程,鼓励地方政府从实际出发,推动建立农村养老保障制度。2006年中央一号文件指出“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保障制度。”2006年3月国家“十一五”规划纲要再次强调这一问题。2006年10月十六届六中全会进一步提出“有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保障制度”。2007年党的十七大又明确提出要统筹城乡社会保障制度,2008年已进入制度设计阶段。这充分说明研究农村养老保障制度有重要的现实性、迫切性和价值性。
由于我国地区经济发展的不平衡,目前农村养老保障制度的重建出现了明显的二元分化的格局:发达地区因地方财力充足、集体经济发达、群众富裕,农村养老保障制度建设已全面推进,经过近几年的探索,形成了与本地经济发展相适应的多种养老保障模式。截至2007年底,中国参加农村养老保障已有5400万农民,其中绝大多数来自于发达地区,像苏州这样的地区,农村养老保障的覆盖面积已达到95％以上。欠发达地区政府财力不足,集体经济落后,农民付费能力偏低,受经济和社会条件的限制,只有少数地区进行了农村养老保障制度的试点,大部分地区尚未起步。理论界虽然从20世纪90年代中期就开始对农村养老保障制度的必要性、可行性、模式、框架等方面进行了研究,但大多都是对经济发达地区的研究,由于对欠发达地区农民的缴费能力和政府财政支持能力存有疑虑,在研究中很少涉及到这类地区,已有的成果很少。在现有的研究成果中又限于对欠发达地区是否有必要建立农村养老保障制度的讨论:一种观点认为在经济发达地区应积极推进,而在经济欠发达地区应暂缓推行,待发达地区总结出经验后,再推广到欠发达地区。.另一种观点则认为,经济发达地区与欠发达地区农民的收入状况和生活成本确实存在很大差距,但这种差距只是对缴费基数或养老金待遇水平有影响,而不应该成为养老保障进与退的依据。本文认为正是由于经济欠发达,该类地区的农民对养老保障的需求才格外迫切,如果等到发达地区的农民都享受到养老保障后,再去考虑欠发达地区的农民,那么不仅会继续拉大地区间的差距,而且有损社会公平,不利于社会稳定。同时发达地区总结出的经验由于社会背景的不同而不一定会完全适合欠发达地区,欠发达地区亟需符合本地实际的制度模式。在欠发达地区如何重建农村养老保障制度,如何与城市原有的比较成熟的制度有效衔接,从而为日后形成城乡统一的养老保障制度做准备等方面还面临着许多理论上的难题与实际操作上的困难,为此,需要研究制度重建的新思路以及在此思路下的制度创新。研究在欠发达地区如何重建农村养老保障制度,在理论上对我国传统的养老保障制度进行反思,在实践上提供有特色的制度框架,对于促进全国农村养老保障制度的发展,为欠发达地区探索出一条不同的保障道路,保证农民受到公平、公正的待遇等方面都具有重要的理论及现实意义。
本论文以吉林省农村养老保障制度建设为例进行研究,吉林省2007年农民人均纯收入为4190元,人均消费支出是3064元,与全国农民人均收入4140元、人均消费支出3224元相仿,在欠发达地区处于中等偏上的水平,可以作为农村中等发展水平的代表。论文以政府承担有限财政责任为切入点,研究欠发达地区如何利用现有条件,化解障碍,重建与本地区经济、社会、文化发展相适应的农村养老保障制度。运用的研究方法包括文献法、比较法、历史法和深入实地调研法——深度访谈、参与观察和问卷调查。文献法主要运用于对前沿理论成果进行梳理和归纳;比较法运用于对国内国际经验进行比较;历史研究的方法运用于对农村养老保障制度变迁的考察;问卷和访谈法用于对农村现实情况的分析。
从社会保障基础理论发展演变以及国际国内经验可以看到:公平、正义是社会保障制度的基本价值取向,也是欠发达地区农村养老保障制度得以重建的理念保证。为了达到公平、正义的目标,政府有责任,也有义务为国民提供保障和服务,特别是承担起向贫困者提供帮助的责任,在起点不平等的情况下,政府就要以社会保障制度为手段,使资源向弱势群体倾斜。满足个人需要,最终是为了满足社会需要,达到社会稳定、和谐。我国农村长期承担农民保障责任的是集体经济,当集体经济不再能担此重任时,保障责任便完全转移到个人和家庭。国家责任的缺失,尤其是财政责任的缺失使得社会保障缺少调济功能,农村的养老保障一波三折。要重建农村的养老保障制度,各级政府承担财政责任是必要的经济条件。由于农业人口多、农民尚不富裕,政府的财力有限,所以这种责任是有限的,欠发达地区农村养老保障制度是在各级政府承担有限财政责任下的重建。财政责任的有限性决定了欠发达地区仅靠政府的财政支持不足以在农村建立起养老保障制度,还需要挖掘自身可利用的资源,建立起政府、社会、个人责任共担,自助、互助和国家保障相结合的模式。
在对吉林省进行大规模的问卷调查及深入实地访谈后,我们发现,传统的保障形式仍在发挥着不可忽视的作用:目前正是国家重视农村发展的大好时期,免除农业税加上各种支农补贴就可以使农民增收500元左右,土地在无形当中已经增值了,而且土地在农民中可以很畅通地租赁,为农民的生活提供了一定程度的保障。虽然经过现代化和城市化的影响,家庭保障受到很大冲击,但尊老、养老仍是社会成员基本的文化认同,农村社会的父慈子孝、守望相助的传统文化和价值观念是一笔财富,家庭和邻里的互惠行为对正规的保障制度将是一个有益、有效的补充。此外,农村经济合作组织的发展也在一定程度上弥补了集体经济力量的不足,这些都是欠发达地区重建农村养老保障时可利用的资源。在此调查结果基础上,本论文提出欠发达地区重建农村养老保障制度的总体思路:政府通过正规制度将社会资源再分配,市场通过竞争机制提供可供自由选择的福利,家庭和志愿组织通过非正式制度分担社会成员的风险。这样可以化解新二元社会结构下产生的种种障碍,扩大覆盖面,将不同身份、不同收入、不同需求的农民都纳入同一个制度框架下。在责任主体多元化的原则下,本论文认为欠发达地区重建农村养老保障制度时适宜提供一种“补救型”模式,这一模式与西方传统家计调查基础上的“补救型”不同,不是要等个人和市场的作用力所不能及时政府才出面,而是政府一开始就要介入,发挥财政转移支付的职能,同时个人和市场相结合,形成一种混合型模式。“补救”性表现在:第一,政府必须承担责任,但这个责任是有限的,是依据本地的经济发展状况提供的补贴;第二,政府的补贴要向弱势群体倾斜,将有限的财政资源用到最需要的群体上;第三,政府提供的保险是一种“底线”的保障,让普通农民的生活都能达到一个基本生活线,但这个生活线并不是贫困线,而是比贫困线高,但比富裕生活水平低的基本生活保证,是居民期望和政府责任的有效结合。第四,发挥个人的自我保障责任,这一点体现在个人在养老保障中需缴纳一部分费用作为积累基金,以完成个人财富在一生中的分配;第五,重视土地保障和家庭保障的作用。中国农村养老保障的发展理念正在经历着西方国家的第一个阶段,即从单纯强调个人和家庭的作用转为强调政府的责任,在这一过程中传统的家庭保障和土地保障有被抛弃的倾向,这一倾向也体现在了各地的实践中。而我们所说的“补救型”的理念要承认土地仍有一定的保障价值,在设计养老保障基金支付时也要把土地的保障价值计算在内,“补救”补的是土地保障不足的部分。这样欠发达地区建立养老保障制度时完全可以低水平起步,正确估计土地价值之上的正规保障制度,加上非正规的家庭扶持,让老人从物质到精神都可以得到满足。这是对目前国内忽视家庭和土地保障倾向的一种更正,也是对国际社会重新重视家庭保障作用的一种回应。
在基本框架下,本论文提出了具体模式设计,根据我国农村平均收入水平、消费水平、平均余命、银行利率等变量,测算出我国欠发达地区建立农村养老保障的财政承受能力、农民缴费能力、待遇水平等,提出将农民享受养老金的年限适当推迟、建立多层缴费标准等合理化建议。最后,通过对欠发达地区的研究,本论文探讨了我国在推进农村养老保障制度重建时的特点以及发展方向。我国的基础条件与发达国家有很大不同,所以不宜照搬发达国家的模式,由于城乡间、地区间的差距较大,农村养老保障制度应独立于城镇之外,但制度之间要可衔接,为城乡养老保障制度最终统一创造条件。在制度推进时经济发达地区和欠发达地区模式会有所不同,发达地区向“适度普惠型”发展,而欠发达地区在一定时期适宜“补救型”模式,政府、个人、社会、市场相结合,责任主体多元化将是我国农村养老保障制度的一个发展方向。
总之,本论文研究的主要目的是调查欠发达地区农村的实际情况,掌握该类地区重建农村养老保障制度的有利和不利因素,提出有针对性的模式设计,并对我国农村养老保障制度建设进行反思。