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国家能力是国家政权建设的一项重要内容。作为一种结构性因素,国家能力既反映着特定的国家-社会关系形态,又对国家-社会关系形态的发展走向发生着影响。本研究的基本论点是:国家能力的强弱是由国家自主性(与专断性权力相对应)与社会支持(与基础性权力相对应)共同决定的；并且,国家政治结构及其主导下的国家-社会关系形态,构成了相关行动者的行动背景,不同行动者在这一结构中所处的位置不同,决定了其所占有的资源禀赋的差别和权力的不对称,影响到了其目标、偏好和策略的选择,进而影响到了其行动能力。本文对国家能力的研究将透过历史制度主义的视角,结合国家-社会关系的相关理论,以国家与社会在环境保护议题上的联结方式为基本观察点,对新中国成立以来环境管制的历史、结构与过程进行考察与研究,以此为基础探讨作为国家与社会关系结构性因素反映的国家能力的变动情况。鉴于国家因素在中国的政治与社会经济生活中长期发挥主导作用的实际,本研究借鉴了“回归国家学派”所提供的分析工具----自主性与社会镶嵌----来对国家结构的变动进行测度和评估,将国家能力结构视为专断性权力与基础性权力的结合,两类权力的分布状态决定了国家能力的强弱。
本研究把新中国成立以来政府因应环境问题分为“全能主义时期”、“政府管制时期”和“社会参与时期”,分别考察这三个阶段中政府对环境问题的因应方式以及社会在环境议题上活动空间的变化。通过对这三个历时性阶段国家与社会围绕环境问题所展开的行动以及所形成的结构关系进行梳理分析,可以发现比较明显的路径依赖效应,对中国环境管制发展构成了很多结构性的限制,影响了国家能力的发展。为进一步揭示出环境管制的限制因素,本研究以中国的环境管制结构体系为基点,一方面从纵向的中央-地方关系和横向的部门间关系的框架出发,将环境管制结构放入到更宏观的政治行政结构中进行考察,并以环境影响评价制度的实施为例,分析了不同层级政府间及不同部门间的就环境管制进行的博弈；另一方面则关注环境管制结构中相关行动者围绕环境问题与环境管制所进行的博弈,并引入了威尔逊管制政治的模型,对不同行动者在管制结构中的位置、偏好以及行动策略进行了分析,揭示了当前中国环境管制结构中存在的缺陷——内部结构依赖于外围力量来实现均衡。这一缺陷的根源在于环境管制结构对社会参与的开放不足,对此本研究提出,应当开放结构,在环保公共领域成长的基础上引入商议民主和民主制行政的结合来重构环境管制；通过行动者之间平等的、理性的对话与合作,打破原有结构中“客户型政治”在环境管制中所形成的“铁三角”,使交往权力成为政治商谈的基础,实现内部均衡；而环境管制的民主化将有助于加强国家能力结构的基础性权力的强度,从总体上提升国家能力。