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近年来,中国社会经济发展中出现了许多新形势和新情况,表现在以下几个方面：一是经济持续快速发展和全面建设小康社会战略的实施；二是科学发展观的提出；三是土地政策参与宏观调控；四是城市化加速城市增长失控。同时,中国还处于一个由农业社会向工业社会、由计划经济向市场经济转型的国内背景和经济全球化明显加快的国际环境。社会经济发展中的新情况以及国际、国内发展环境对城市增长的土地利用规划调控提出了新的要求。在新形势下开展城市增长与土地利用规划调控的研究,既是土地利用规划实践的需要,也是土地利用规划学科自身发展的需要。因此,本研究针对城市增长土地利用规划调控面临的新形势以及近年来中国城市化进程中出现的土地利用配置问题,运用土地利用规划学、土地经济学、城市经济学、城市规划学、资源经济学、公共经济学、社会学、城市学以及经济计量学等学科的理论和方法,以城市增长的土地利用规划调控为主线,以更新城市增长的土地利用规划调控思路为目标,对社会经济转型期、城市化加速期以及经济快速发展期的城市增长的土地利用规划调控问题予以研究。
市场机制是市场经济条件下资源配置的基础性手段,城市增长调控应充分发挥土地市场的基础性作用。但市场不是万能的,土地市场存在着失灵,土地市场失灵是城市增长土地利用规划调控的缘由。在经济社会转型期,土地市场失灵表现在三个方面,一是市场机制的局限性,如市场机制不能解决自然垄断、外部性、公共物品的提供以及信息不对称等问题造成微观经济无效率；二是转型期由于制度供给失衡造成土地市场缺陷即土地市场的不完善进而造成资源配置效率的损失,表现为土地市场体系的不完善、城市“双轨”土地市场、城乡二元土地市场以及灰色土地市场的存在；三是市场的负面性,如市场机制缺乏价值判断和市场的不稳定性。土地市场失灵是市场经济条件下土地利用规划调控城市增长的必要条件。而在社会经济转型期,土地利用规划不仅仅是调控城市增长的技术工具,更重要的是协调土地利用者之间利益冲突的公共政策。作为制定,实施城市土地资源配置中重要公共政策的城市增长的土地利用规划调控过程,应以公共利益、价值理性和公平理性为价值取向,这既是土地利用规划调控城市增长的公共政策属性决定的,也是我国土地所有制的社会主义公有制性质决定的。而从机理上看,城市增长的土地利用规划调控是通过规模控制、用途管制和最优化配置效率来实现其调控职能的。规模控制的作用机理表现在限制城市用地规模提高了城市土地开发成本从而抑制了城市的外延增长；用途管制的作用机理表现为增加了农地非农化的成本即增加了交易成本进而抑制城市的外延增长；而最优化配置效率主要是通过将外部成本内部化来实现城市土地的最优配置。城市增长的土地利用规划调控会受到一定条件的制约,从而使其弥补市场失灵的职能不能充分发挥。制约城市增长土地利用规划调控职能有效发挥的限制条件主要来自于两方面：一是内部条件的约束,表现为调控主体即政府的失灵和调控手段即土地利用规划的失灵。前者表现为政府的缺陷、政府决策的非完全理性以及规划调控过程的寻租行为；后者表现为代言规划主体问题、规划决策的结构矛盾与失衡、规划的刚性与静态、规划体系的不完善等。二是外部土地制度环境的不完善也制约着城市增长的土地利用规划调控职能的有效发挥,表现在不均衡的城市土地产权制度安排、不合理的土地征收制度、城乡分割的土地市场制度以及不协调的城乡用地空间制度。城市增长的不同阶段面临着不同的城市土地资源配置问题,解决不同的城市土地资源配置问题的需要实现的目标也不相同。而现阶段城市土地资源配置过程中的主要问题表现为社会经济的持续发展对有限土地资源的大量需求。因此,现阶段城市增长的土地利用规划的目标应确立为实现城市土地的节约、集约利用和城市的紧凑增长。城市土地的节约利用表现为一种用地理念,城市土地的集约利用变现为一种用地方式,而城市的紧凑增长是针对城市的增长形态而言的,三者有机结合,共同构成现阶段我国城市增长土地利用规划调控的目标.城市增长的土地利用规划调控绩效可从三个角度予以评价,一是从城市用地效率时空分异的角度；一般地,城市增长的土地利用规划调控应有利于城市土地利用效率的提高,因此可以建立规划调控前后城市土地利用效率的变动模型进而对调控绩效予以评价,而城市土地利用效率的衡量既可以利用集约度模型来体现,也可以用城市土地利用效率的DEA有效性来反映。二是从生态系统服务价值变动的角度；一般地,城市增长的土地利用规划调控应有利于土地生态系统服务价值的稳定,因此可以建立规划调控前后土地生态系统服务价值的变动模型进而对调控绩效予以评价。三是从城市紧凑度的变动角度,通过规划调控前后城市紧凑度的变化来评价规划调控绩效。
针对城市增长土地利用规划调控面临的转型国内环境和转型的国际背景,有效的城市增长的规划调控还应建立在新的思路的基础上,城市增长的规划调控应实现从目标调控到过程调控、从规模控制到制度建设、从‘公众参与”到第三部门参与、从静态刚性调控到动态弹性调控的转变。在此基础上,文章建立了动态弹性规划模型,并以青岛市新一轮土地利用规划的城市增长调控为例展开了实证研究。结果表明,1997年年～2004年,青岛市土地利用结构发生了较大幅度的变化,从动态变化度来看,农用地为2.00％,但主要是由于地类调整带来的其他农用地增加引起的,而耕地的动态变化度为-0.93％：建设用地动态变化度为3.11％,而未利用地动态变化度为-1.34％。从上一轮规划对城市增长调控的绩效来看,规划实施7年来,青岛市城市土地利用的DEA有效性平均值由1997年的0.6754增加到2004年的0.7171,仅增加6.17％。表明青岛市城市土地利用效率尽管有所提高但仍然较低。从生态系统服务价值的变化来看,青岛市土地利用生态系统服务价值由1997年的675735.80万元减少到2004年的646793.70万元,7年间减少了4.28％,而生态系统服务价值的减少主要是由于城市增长占用耕地和水域引起的；从城市增长紧凑度来看,1997年～2004年,青岛市城市建成区面积扩大了1.72倍,但城市增长紧凑度却下降了2.26％。因此,新一轮土地利用规划应转变规划思路,在严格控制增量用地的基础上努力促进存量土地节约和集约利用。定性预测结果表明,规划前期2005年～2010年青岛市建设用地需求量为2.16万hm2～2.52万hm2,而2011年～2020年需求量为5.63万hm2～6.43万hm2.定量预测结果表明,2005年～2010年青岛市城市建设用地需求量为2.96万hm2～3.56万hm2。为了实现青岛市城市增长的调控目标,文章提出了加强城市增长调控的制度建设以及土地生态分区利用的青岛城市增长调控对策,在此基础上,针对青岛市社会经济发展形势以及土地利用态势,根据青岛市土地利用及城市增长的现状,选取土地覆被类型、气候以及土壤等自然地理要素,对青岛市土地生态适宜性和敏感性分析并进行土地生态功能分区,将青岛市分为四个生态功能区,八个生态功能亚区。为了使研究成果在实践中能得到进一步运用,文章提出了编制城市边缘区土地利用规划、构建土地利用规划实施管理的预警系统、设定弹性用地区、城市土地利用应体现循环经济理念、推行城乡建设用地增减挂钩制度等城市增长调控的政策建议。