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地方政府间的合作是推动区域一体化发展和解决区域公共问题的重要力量。但现阶段地方政府间的合作大多陷于困境以至于口号多于行动，如何让地方政府走出合作困境以能在区域发展中真正发挥出有效作用，成为区域公共管理研究的当务之急。本文以长株潭区域在不同时期的两次公交一体化为研究案例，探讨了影响地方政府间合作的关键因素，提出了缓解地方政府间合作困境的可能途径。 首先，在对现有研究进行述评的基础上，提出本文将从政策过程的视角切入地方政府间合作的分析，通过对真实世界中地方政府间合作的政策舞台、参与网络、行动者和合作过程进行动态的描述和对比，挖掘影响地方政府间合作的关键要素。 其次，对研究案例进行深描。长株潭是我国内陆省份最早提出经济一体化的区域，曾两度提出过三市公交一体化。第一次是在20世纪80年代，第二次是在20世纪90年代。第一次公交一体化中地方政府的合作半途而废，第二次虽历经10年艰难但最终出台并得到执行。虽然两次公交一体化中地方政府间的合作都遭遇了种种困境，但其间地方政府缓解合作困境的路径有所不同，因而导致了合作的不同结局。 再次，深入对比分析两次公交一体化中地方政府缓解合作困境的不同路径。第一，对比两次公交一体化中地方政府合作的政策舞台，发现合作组织的权威度不同，合作中地方政府角色的不同，相关部门参与度的不同，影响着地方政府间合作的进程;第二，对比两次公交一体化中地方政府间合作的参与网络，发现决策核心层态度的不同，决策参与层的构成不同，决策影响层的作用不同，影响着地方政府间合作的顺利进行;第三，对比两次公交一体化中的行动者，发现政治权威支持度的不同，技术力量的组成不同，决定着地方政府间合作能否有实质性的产出;第四，对比两次公交一体化的合作过程，发现合作方案的可接受性和政治权威的推动，是地方政府间合作在第二次公交一体化中能持续行进的重要原因。 最后，产生了本文的研究发现和启示。本文认为，两次公交一体化中地方政府缓解合作困境的不同路径的比对和相互应证，突显了五个重要因素决定着地方政府间合作是停滞不前还是能持续前行。从横向维度来看，有三个重要因素:地方政府、治理平台、参与网络。地方政府能否发挥组织者、协调者和服务者的作用，决定着地方政府间的合作能否进入实施阶段;治理平台是否能具备开放性和平等性，决定着区域特定问题的利益相关者能否进入多边协商的、并以共识为导向的合作过程;参与网络能否实现多元性、科学性和专业性，决定着特定区域问题的解决策略能否被利益相关者所接纳和执行。从纵向维度来看，有两个重要因素:政治权威和合作组织。政治权威是否对合作有持续关注和支持，决定着合作进程的加速或者延缓;合作组织是否具有权威性，以及其工作方法是否具有有效性，影响对地方政府间合作进行协调的效率高低。 基于上述分析，本文提出了地方政府走出合作困境的路径。第一，在当前行政管理体制下，地方政府走出合作困境的突破点首先在于地方政府要致力于构建合作治理的平台，把利益相关者纳入其中进行平等真诚的协商以求同存异达成共识;第二，地方政府走出合作困境需要来自官僚体系内更高层政府或政治权威的支持和推动;第三，地方政府走出合作困境需要有富有权威性和协调力的合作组织;第四，地方政府走出合作困境还需要有多元化的参与者。最重要的是，地方政府走出合作困境，需要纵横方向两种力量的共同推动。