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导致城乡教育差距不断扩大这一问题的因素除了历史、地理条件等“自然”因素外,更重要的在于我国长久以来实行城乡二元割裂的教育政策以及农村教育政策执行不力等“人为”因素。而后者关乎社会的公平与正义。时光荏苒,城乡教育差距伴随着几乎与改革开放同龄的农村教育改革的推进而越拉越大,农村教育在诸多方面“涛声依旧”,这不得不叫人欲究其因,而对“三教统筹”政策之问题的研究就是一个突破口。
本研究在马克思主义的认识论、运用多学科理论和反思惯常的方法论指导下,主要运用文献研究、个案研究和访谈法,按照“提出问题——分析问题——解决问题”的总体逻辑思路,从“三教统筹”政策成效的检视切入,展开对农村“三教统筹”政策之问题的全面、深入的研究。
农村教育综合改革,是由政府发起和推动的,其中“三教统筹”便是其标志内容和主要途径。“三教统筹”由最初一些地方政府改革农村教育的实践匆匆走上国家政策层面,成为二十多年来国家(政府)改革农村教育的政策工具。对“三教统筹”政策从政策要素各方面考察,我们发现其属于“软性政策”,这也在一定程度上注定了“三教统筹”政策的成效不足之必然性。“三教统筹”政策的成效不足主要表现在两个方面:一是农村三种教育(基础教育、职业教育和成人教育)各自没有得到很好的发展；二是三种教育之间的结构不合理,尤其是职业教育和成人教育不能满足农村社会发展需要。这说明“三教统筹”政策的目标达成度低,也说明农村教育综合改革的成效不足。
关于农村“三教统筹”政策成效不足的问题,还可以从两大方面进行归因分析:一是,“三教统筹”政策所体现的深层次价值取向与政策对象主体对教育需求(价值取向)的关系；二是,在我国教育行政体制内的“三教统筹”政策在运行中遭遇的问题。
本研究发现,改革开放以来,我国国家(政府)方针、政策的价值取向(如,教育方针的社会为本、国家至上:国家战略的效率优先、城市优先；教育政策的城乡二元割裂、城市偏向等)决定了“三教统筹”政策的深层次价值取向,其包括社会为本,国家至上；效率优先,公平缺失；“留农”倾向,城乡割裂。这种实然价值取向在一定程度上违背了教育政策应有的基本价值标准——“以人为本”与“教育平等”。“三教统筹”政策所体现的深层次价值取向与在城乡二元社会境况下的“三教统筹”政策对象主体(农民及其子女)对教育的现实“有效需求”之间存在巨大落差和矛盾,这是“三教统筹”政策最不得人心之处。
另外,“三教统筹”政策的运行具有历经多个层级,牵涉多个部门的特征,这决定了其一方面遭遇来自政府纵向层级的委托—代理问题的困扰,另一方面受到横向政府部门之间的过度张力,而这又与“三教统筹”政策的“软性”直接相关。这些问题导致理论上的“三教统筹”政策的运行机制在实践中无法落实,进而致使“三教统筹”政策在现实中的运行表现出统筹领导机构形同虚设、统筹制度和配套性政策不完善、相关部门的统筹协调名存实亡等种种问题。
要克服农村“三教统筹”政策的问题,使农村教育摆脱“内卷化”的发展困境,必须动“大手术”,需要克服城乡二元割裂思维,对农村教育进行重新理解与定位。政府要将教育统筹治理作为指导教育改革的思维和工作方法,即树立新的政府教育治理理念,在更高层次上考虑农村教育的改革与发展,确立城乡教育一体化的战略目标,对城乡教育进行统筹治理,做出新的政策设计与制度安排。