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无论是人民公社时期还是当前的家庭承包制时期,政府都是农村公共物品供给的主导者,依靠乡镇财政制度筹集公共物品供给所需的资金。但是无论从理论和事实经验的考察都说明,两个时期的公共物品供给效率是不同的。一个可以肯定的问题是,当前农村公共物品的供给水平和农村经济和社会发展需求的失衡与家庭承包制下乡镇财政制度、乡镇地方政府及其相互作用机制是有着密切关联的。
本文提出的问题假设是:农村公共物品供给制度变迁是以乡镇财政制度变迁引导的强制性非均衡变迁,由于此变迁是由中央政府根据自身效用函数,而不是根据农民的效用函数,在没有取得农民一致同意的情况下强制性实施的,由此导致公共物品供给制度集合中各制度间的非均衡状态和农村经济管理体制的不适应,增加了农村公共物品供给制度运行中的交易费用,造成农村公共物品供给制度缺乏效率。在这个变迁的影响下:①乡镇政府财权与事权处于一种不对称的状态,乡镇政府藉由乡镇财政制度安排获得的可支配的财力规模无法满足中央政府要求其承担的农村公共物品供给事权的支出需求,使农村公共物品供给效率低下。②乡镇财政制度激励和约束功能弱化使得乡镇政府官员在追求自身利益最大化动机驱动下,通过制度外筹资方式不断扩大可供其配置的资源规模,并且在资源配置过程中利用其权力最大限度的满足自身的需求,导致农村公共物品供给无效率。
本文首先通过分析表明,家庭包制实施后,中央政府为了降低国家对农村的管理费用,分解财政压力,通过乡镇财政制度强制性供给使农村公共物品以筹资渠道、筹资对象和筹资方式为主要内容的筹资制度发生变迁。这一变迁使作为一个制度结构的农村公共物品供给制度内部的各个制度间原有的均衡状态受到了冲击,使农村公共物品供给制度处于一种非均衡的状态,因而引发农村公共物品供给制度的强制性非均衡变迁。中央政府推行的家庭承包制使农民成为一个产权主体和市场主体,但是中央政府在公共物品供给制度强制性变迁中是按照自己的效用函数,而不是农民的效用函数来进行的。同时,具有财政分权化性质的乡镇财政制度安排的供给,使乡镇政府与中央政府的目标不再一致。强制性变迁并未获得农民和乡镇政府的支持和一致同意。因此,以强制性非均衡为特征农村公共物品供给制度变迁是非帕累托有效的变迁过程。
本文进一步通过构建模型和运用几何分析方法,从实证角度分别分析了乡镇财政制度的强制性供给造成了乡镇政府的财权与事权不对称和乡镇财政制度安排不当对乡镇政府行为的影响,并分析了对农村公共物品供给效率造成的影响。
本文分析表明,乡镇财政制度安排无论是财政包干制还是分税制下包干制,都使乡镇政府的财权与事权处于一种不对称的状态,通过乡镇财政制度筹集到的可支配财力规模不能满足乡镇政府的事权支出,因此,农村公共物品只能处于一种低水平的供给状态,难以满足农民的需求。其因为是中央政府在乡镇财政制度强制性供给中,利用政治权力,将本身应承担的事权责任及其应承担的支出成本强加给了乡镇财政及其政府。并且,中央政府在农村公共物品供给中的缺位行为,在乡镇以上各级地方政府中同样存在。乡镇财政制度强制性供给使乡镇政府在农村公共物品供给上缺乏激励和约束机制。具有经济人和官僚机构性质的乡镇政府在自身效用最大化目标的驱使下,利用乡镇财政制度安排的弊端,通过与上级政府讨价还价和加重农民负担来扩大自己的预算规模,增加能够满足自身效用的公共资源规模,并在公共资源的配置过程中利用手中的权力优先配置能够提高自身效用的公共物品。农民承担了较高的公共物品供给成本,需求却没有得到真正的满足。结果是,农村公共物品供给处于帕累托无效率和X-效率状态。
本文的典型案例对本文的分析提供了有力的证明。
最后,本文根据所研究的结论,就如何提供农村公共物品供给效率进行了政策含义讨论,并给出了若干建议。