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“行政主导”是一个经常被泛用的概念。事实上,作为政治体制的行政主导与作为政权运作方式的行政主导并不相同,但两者不是割裂的,而是存在密切的关系——前者是本质,后者是表象;前者是静态的,后者是动态的。行政主导作为政权运作方式,不限与行政主导体制发生关系,有时也与议会主导体制发生关系。 作为一种政治体制,香港特别行政区行政主导制是由《香港基本法》确立,其法制依据主要体现在《香港基本法》第四章。香港行政主导制的法制依据主要包括三方面的内容:行政长官相关法律制度、行政长官与立法会关系的法律制度和行政长官与法院关系的法律制度,是这些具体的法律制度共同构成行政主导制。香港行政主导制有深厚的文化基础,是东方集权文化与西方分权文化的结合。西方的分权文化、东方的集权文化高度统一于香港行政主导制,共同构成香港行政主导制的文化基础。香港行政主导制是东方集权文化与西方分权文化的结合,这决定了行政主导不是行政主宰,更不是行政专制。香港特别行政区的行政主导制有深远的历史渊源,继承了港英时期政制中的合理成分,但与港英时期的行政主导制有根本区别,具体体现在:其一,港英时期的行政主导制是为殖民统治服务的政制模式,而特别行政区时期的行政主导制是中国主权下港人治港的政制模式。其二,在港英时期,除司法独立外,行政权和立法权长期控制在总督一人手中,总督长期兼任行政局主席和立法局主席,行政权与立法权没有明确的区分。因此,一般认为港英时期的行政主导制基本上就是总督专制。在特别行政区时期,香港的行政主导制是一种分权体制、民主体制。其三,港英时期,总督不受香港本地政制机关的制约,香港社会对总督也没有制约。在特别行政区时期,行政长官不但受到立法会等政制机关的制约,而且还受到政党、媒体等多方制约。 香港特别行政区行政主导制的价值目标包括三个方面,即维护主权和领土完整、保持香港的繁荣和稳定,以及保障港人权利和自由,三者是辩证统一的关系,并构成香港特别行政区行政主导制确立和运作的价值目标体系。 (1)维护主权和领土完整是初始价值目标。 (2)保持香港的繁荣和稳定是中介价值目标。 (3)保障港人的权利和自由是行政主导制的终极价值目标。 以上三重价值目标辩证统一关系中包括对立的关系,当三者存在矛盾和冲突时如何处理,这里香港管治中不可避免、也是时而遇到的问题。考虑到香港的繁荣和稳定主要是中介价值目标,中介国家利益(可近似为国家主权)和香港利益(具体体现为港人的权利和自由),三重价值目标的关系就简化为国家主权和香港人权的关系。具体联系到香港的实际来处理主权与人权的关系问题,认为“主权高于人权”,或“人权高于主权”都可能难以服众,必须把两者统一起来,二者兼顾。国家权力与私人权利之间有一致性,也有矛盾性,加强国家权力在很多情况下会对个人权利造成威胁和限制。为在国家权力和个人权利之间取得适当平衡,很多国家的释宪机关一般都采用某种形式的比例原则。其实,我们在处理国家主权和港人权利和自由之间关系时也可以借鉴比例原则,在两者之间建立动态的平衡点,实现二者的兼顾。 放眼世界,行政主导的模式多样,其中“美利坚模式”、“新加坡模式”和“俄罗斯模式”是具有很强代表性的模式。香港是中国主权国管辖下的行政区域,其权力来自中央的授予,而美国、新加坡和俄罗斯都是独立主权国家,香港与这些国家不宜相提并论。但撇开主权这个因素,考虑到它们都是属于分权政制,仍然可以比较它们的政体模式。比较的角度选择“硬实力”和“软实力”两个维度——“硬实力”,是指行政权大小,特别是行政与立法关系中,行政主导的程度;而“软实力”,意指作为行政权运作支撑的政党政治运作状况。在“硬实力”方面,与美国总统、新加坡总理、俄罗斯总统的权力相比,香港特首兼具美国总统和新加坡总理的某些权力,在政制中的地位与俄罗斯总统很相似。在“软实力”方面,新加坡、美国实行“中度政党政治”,新加坡总理、美国总统在议会中都有自己的政党鼎力支持。俄罗斯虽然也实行无执政党政治,但俄罗斯总统在议会中有“政权党”名正言顺的支持。而香港行政长官不得具有政党背景,不能是任何政党成员,在立法会内没有属于自己的“班底”来支撑行政主导制的运作。行政主导的“香港模式”还不健全，该模式的优化应积极从“美利坚模式”、“新加坡模式”和“俄罗斯模式”借鉴经验,如增强行政长官的超脱性、寻求政党政治支撑等。香港不是独立主权国家或政治实体,而是中国主权国管辖下实行高度自治的行政区域,故此行政主导的“香港模式”具有自身的特色,既要固守“一国”的底线,又要包容“两制”的差异。 香港的行政主导很大程度是停留于制度层面而未得以实施,其缘由不仅有缺乏“软实力”的支撑,还有政府官员受到的制约过多。在民主宪政体制下,公权力受到制约是很正常的,但香港在制约政府问题上是过分了。综合政府受到制约因素的来源,大概分为法制因素、政治因素、文化因素和社会因素。 香港特别行政区行政主导制的实现路径必须创新,创新的举措应包括: (1)改革功能组别,保持“混合政体”。 (2)推进委任民主,组建“联合政府”。 (3)健全释法程序,实行“多元司法”。 (4)消解民粹主义,促成“大同社会”。 香港民粹主义由民生等经济问题而引发,香港的贫富差距不断加大化,香港中产阶层人数在减少而草根阶层人数在增加,社会易出现仇富心理。低下阶层由于生活困苦,难以向上流动,就会出现一些较激进的行为,希望通过激进的社会改革去改变其地位和生活。草根阶层认为提高工资待遇、改善生活条件的手段是民主。只有发展民主,打破工商资产阶层垄断权力的局面,才能有草根的美好生活。在香港,选举政治加剧了香港的民粹主义。香港各参选政党政治动员集中在社会基层,有些政党以民粹逻辑作民众动员。消解香港社会中民粹主义,并不是意味着要搞精英主义,也不是意味着对草根阶层合理的利益要求视而不见。香港民粹主义有其社会基础,其存在也有一定的合理成分,在消解民粹主义过程中必须保障草根阶层的基本权利。同时,草根阶层权益得到保障,草根阶层逐步中产化,就会形成以中产阶层为主体的“橄榄型社会”。“橄榄型社会”的形成,有利于民粹主义的消解。 从策略上考虑,香港消解民粹主义的重要方法是把低收入的草根阶层人群分散到各个小选区居住,政府为他们提供必要的居住条件,这既可增大该群体获得帮助的可能性,同时也避免因草根阶层居住过于集中而造成参选力量的严重不平衡。无论是从解决草根阶层的现实问题出发,还是从防止民粹主义泛滥出发,政府都应尽快重新立法保障组织工会、参与罢工及集体谈判的权利,以及立法禁止不公平解雇。政府应对弱势社群的教育、就业给予更多支持。当然,解决香港草根阶层遇到的这些问题,单靠政府是难以做到的。故此,政府应做工商资产阶层的工作,引导他们在经济上向草根阶层让步,促进立法会制定一些保障草根阶层工作、生活的法律。政府还应让工商资产阶层明白,他们目前在政治上的强势地位会随着普选的实施而大大弱化。为保住在政治上具有的相应的地位,也为防止民粹主义泛滥给他们经济上带来大的损失,工商资产阶层也应主动改善劳资关系,在经济问题上向劳工阶层让步,以换取后者在政治上的让步,即对功能组别选举不再要求完全加以废除,而是通过变革保留功能组别选举适应普选的需要。