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目前,我国正处于全面建设小康社会的关键时期及工业化和城镇化的快速发展时期,土地供需矛盾日益尖锐。在这样的背景下,2004年国务院提出了城乡建设用地增减挂钩政策,到目前为止,相继开展了第一批、第二批和第三批“挂钩”试点,并取得了一定的成效。这一政策的实施无疑在一定程度上缓解了我国城镇化快速推进需要大量土地与土地资源不足的矛盾,它有利于我国“耕地总量动态平衡”总体目标的实现和社会主义新农村建设的推进,能够推动经济建设和城市化发展的进程,显然这一政策对促进我国社会主义经济持续发展具有重大意义。然而,由于目前我国的“挂钩”政策还处于试点阶段,可供借鉴的成熟模式和成功的经验较少,该政策在实施的过程中出现了诸多问题,有的试点地区因为某些难以解决的问题而以失败告终。因此,有必要对“挂钩”试点工作进行整体评估,评估内容包括政策实施的必要性、可行性以及潜在的社会风险等。
在城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中,由于各种不确定性因素和可能存在的风险因素的作用,“挂钩”政策实施的效果会受到严重影响。因此,对城乡建设用地增减挂钩政策实施风险评价进行探讨和研究就显得尤为必要了。所谓“挂钩”政策实施风险评价,就是在风险管理理论的指导下,按照科学的程序和方法,通过对风险影响因素的分析,对“挂钩”政策实施过程中风险事故发生的可能性和严重性进行度量,以表示“挂钩”政策实施风险的可能性及其损失程度。
本研究通过查阅相关文献资料,在学习国内外学者对城乡建设用地增减挂钩政策研究的基础上,创新性地从风险角度对城乡建设用地增减挂钩政策的实施进行了评价研究。论文以“挂钩”政策实施过程中存在的风险和问题作为突破点,在分析“挂钩”政策实施的风险影响因素的基础上,探讨了基于集值统计方法的城乡建设用地增减挂钩政策实施风险评价模型的构建和评价指标体系体系的建立。在上述研究的基础上,以湖北省鄂州市为例进行了实证研究,对其“挂钩”政策实施风险大小进行度量,研究表明鄂州市“挂钩”政策实施处于比较安全的状态,但仍需采取一定的预防措施。本文就此针对性地提出了切实保障农民的土地权益、健全农村社会保障体系、完善政府监管机制及与“挂钩”相关的政策、制度和法规等一系列的对策措施。
本研究为“挂钩”政策的实施研究提出新的思路,以便政府及时发现“挂钩”实施过程中存在的问题和风险,并提出一些列相应的对策,为政府制定风险防范措施提供借鉴和思路。这有利于城乡建设用地增减挂钩政策的逐步完善,有利于促进这一政策在全国范围内的推广和顺利实施,从而推进我国城乡建设用地的协调互动,实现土地资源的优化配置,更好地促进我国经济社会的发展。