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我国城市化的快速发展过程中，土地在其中扮演的角色举足轻重。1988年，我国《宪法》和《土地管理法》规定“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让”，20世纪90年代以来伴随着分税制的改革和我国二元分割的土地产权制度，地方政府事权的不断增加，而地方政府财政预算收入不断向中央政府集中，但是中央政府下达的经济指标越来越重。地方政府为了发展当地经济不得不去寻求巨大的预算外收入以弥补财政收入不足的问题，于是扩大招商引资的力度，开始了土地使用权的一次性有偿、有期限的转让行为。1998年，我国开始推行城镇住房商品化、社会化改革，同时加大城市建设投资，土地价格迅速飙升，巨额的土地增值收益日益得到地方政府的青睐。《物权法》(2007)明确了土地出让的“招拍挂”方式，这种公开竞价的方式更加速了土地增值，地方政府土地的出让收入逐渐占据地方财政预算外收入的核心地位。于是，各级地方政府在面临着巨大的财政压力和单纯以GDP为核心的官员晋升考核压力之下，开始了大规模地以低价征收城郊农民的土地，然后再通过“招拍挂”的方式进行高价出让，以获取巨额的土地剪刀差收益，加上通过抵押土地获取的银行贷款进行资源密集型的城市建设，以彰显其任期内的优秀政绩，这便形成了我国特有的地方政府“土地财政”行为。近几年，全国土地出让规模急剧膨胀，土地出让收入一直处于快速增长的趋势，从而“土地财政”收入一直被称为地方政府的“第二财政”。 由此可见，“土地财政”是我国工业化、城市化环境下经济体制、组织制度内外矛盾的综合结果反映。不得不承认，它的出现在短期内的确推进了地方政府城市化进程，为地方经济快速增长注入全新的生机和活力。然而，从长期来看，地方政府依赖土地的财政行为，会引起地方政府官员扭曲的经济发展方式，从而阻碍整体经济运行的顺利。目前，由地方政府的“土地财政”依过度依赖引发的农民失地失业问题、城镇居民住房问题、征地拆迁问题、城镇居民住房问题、耕地资源大量流失问题、财政金融风险等公共问题已经日益凸显在社会生活中，这必须引起中央政府的高度重视并加以解决，否则将会不断威胁着社会的和谐、稳定和地区经济的可持续发展。 本文主要集中于对“土地财政”行为形成的动因进行系统和深入的剖析，在前人研究的基础上，基于逆向软预算约束理论，重点研究了强激励机制、弱约束机制和土地制度提供的合法性依据，探索这三个因素共同引发地方政府“土地财政”行为的逻辑链，试图构建一个解释地方政府“土地财政”行为成因的三位一体的分析框架。通过前面成因的分析，找到了“土地财政”的根源是多因素互动的结果，才能对症下药地破解当前我国“土地财政”带来的相关社会问题，最后提出了解决“土地财政”的建议。本文研究简述如下: 首先，在绪论中，笔者明确了研究“土地财政”形成动因是在我国城市化和工业化背景之下进行的，并提出研究意义和目的。通过笔者回顾国内外学术界关于地方政府“土地财政”行为成因问题研究的文献，经过笔者的大量阅读和归类，主要集中在以下三个方面:地方政府“土地财政”行为的目的研究、行为驱动力研究、行为约束条件研究，并在这些文献研究的基础上，提出了相关的不足之处，并将此作为本文想要重点研究的对象，可能正是本文的创新所在。接着明确了本文的研究思路和框架，将逆向软预算约束理论作为本文的研究工具，对“土地财政”行为背后的形成动因从三个方面的逆向软预算约束进行解释，最后根据已形成的解释框架，对“土地财政”带来的一系列社会问题提出了相关的治理措施和对策。 其次，本文的第二章对“土地财政”的相关概念进行了界定，学术界的界定有狭义和广义之分，而鉴于所查文献的限制，本文使用狭义的“土地财政”概念，即指地方政府通过出让土地获取的土地出让收入。本文中的“土地财政”收入指的是国有建设用地通过“招拍挂”出让方式获得的成交价款。同时，本文介绍了逆向软预算约束理论来源于科尔奈的软预算约束，软预算约束是在社会主义传统计划经济模式下的一种自下而上的向上级部门索取资源的行为。周雪光观察到地方政府自上而下的攫取和动员地区内资源，为其提供超出预算计划的财政收入和扩张，故周雪光将这种自上而下地索取资源的行为称为逆向软预算约束。本文则是以这种逆向软预算约束理论为基础，基于强激励机制、弱约束机制和土地制度提供的“合法性”依据三个方面来对“土地财政”行为动因进行一个全面的解释。 第三章本文指出了当前“土地财政”的现状、特征和风险。第四章是本文的核心研究内容，笔者用逆向软预算约束理论对我国地方政府“土地财政”行为的生成动因进行了解释，认为是在三个方面的因素综合作用下，诱使地方政府不断突破中央的预算约束，自上而下地开展“土地财政”。第一、强激励机制。我国分税制改革形成的“财权上移、事权下放”和官员晋升绩效考核制度在客观上调动了地方政府发展经济、拓展税源的积极性;我国现行的干部晋升考核制度是将GDP作为地方官员考核的核心指标，这促使他们只关注短期政绩，通过“资源密集型”政绩工程向中央政府传递有效信号而获得晋升资格。由于土地价值的不断攀升，土地出让收入有巨额利益可图，在重大项目的建设中能提供充足的资金来源，促使他们不断扩大土地财政的规模;第二、弱约束机制。我国地方政府与上级政府之间是委托人与代理人的关系，从中央政府到各级地方政府，层级复杂，造成了严重的信息不对称问题。这种弱约束主要表现在自上而下、自下而上和权、责、利分离;第三、我国土地制度为“土地财政”提供“合法性”的制度依据。主要包括我国土地产权制度、土地征收制度、土地出让制度，具体表现在集体土地所有权“虚化”和“缺位”、基于“公共利益”的征地目的界定不明确、征地补偿费用过低、程序不规范和土地出让方式类型上导致的土地出让收入的无限增高。这是从我国土地相关法律文件中体现出的漏洞，给地方政府“土地财政”行为提供了强大的制度保障。 最后，本文通过前面的分析提出了治理“土地财政”的相关措施。第一、进一步深化财政分权制改革。理顺政府与市场的关系，合理划分和确定中央政府与地方政府间的事权和财权，强化完善转移支付体系，上级政府以下级政府之间的关系;第二、转变地方政府政绩考核机制，促进政府由建设型政府向服务型政府转变。推进我国土地制度改革，包括土地产权制度、土地征收制度和土地出让制度;第三、组织制度设计方面，多方位考察进行实地调研，结合实际情况综合设计宏观上的组织制度，促使中央与地方的组织结构向扁平化发展;第四、推进我国土地制度改革，包括土地产权制度、土地征收制度和土地出让制度，从法律上严格约束地方官员行为。