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集体林权制度改革是我国农村经济体制改革的重要内容,也是农村土地制度改革的一部分。1949年以来,六十多年的集体林权制度处于频繁变动之中,成为我国制度变迁最活跃的领域,为制度变迁研究提供了宝贵的案例素材,为验证、丰富和发展制度变迁理论提供了可能。本文通过考察中国集体林权制度变迁的路径,揭示了建国以来集体林权制度频繁变动的发生机理,也为新一轮集体林权制度改革提供理论支持和决策咨询。
本文在新制度经济学理论的指导下,从行为主体的角度构建一个集体林权制度变迁的分析框架,探讨我国集体林权制度变迁的内在逻辑。林产品具有生态属性和商品属性的双重性,不同的行为主体对林产品的特征偏好是不同的,常常存在目标冲突。中央政府偏好于林产品的生态性,农户偏好于林产品的商品性,而介于二者之间的地方政府会更多地关注区域经济增长,基层组织则把社会稳定放在第一位。于是,政府与农户间的利益博弈就不可避免,且通常发生在集体林权的公共领域和合法性声称的规则选择两个方面。博弈的过程就是低效率制度长期驻存的过程,博弈的结果必然是一个纳什均衡,使得集体林权制度改革模式呈现出多样化的特征,从而具有不同的制度绩效。通过对闽赣辽浙先行改革四省以及其他跟进各省文件的解读,尤其是对广东三个试点县(市)的实地调研和始兴县胆源村的详细调查,进一步证实了上述判断。
本文的基本结论如下:
第一,集体林权制度的演变过程是中央政府政策偏好变化的具体反映,而且始终交织着政府强制与农户回应的博弈过程。从土地改革到人民公社,中央政府推动集体林权制度变革的主导力量来自意识形态,而推行林业“三定”则是为了追求生产效率,再次启动集体林权制度改革则转变为生态效率导向。同时,农户并不完全是林权制度的被动接受者。他们对改革理念的认同度,决定着对新制度的接受程度,从而深刻地影响着林权制度的运行绩效。一言以蔽之,政府设计的林权制度型构着农户行为又为农户行为所型构,并在政府偏好和农户行为的相互作用中不断变迁。
第二,中央政府对地方政府纪律契约中存在的激励不相容,将使地方政府偏离中央政府的生态目标;在缺乏监督或监督不力的情况下,地方政府与基层组织政策市场长期演化的结果将导致整个市场的低效率;农户在选择林业经营模式的问题上,相互博弈的结果是一个纳什均衡。
第三,集体林权制度的多样性源于行为主体偏好、制度环境特征和交易技术结构。中央政府与地方政府林权改革的均衡路径对集体林权制度改革模式的选择起着基础性作用,对集体林权制度改革的宏观方向进行限定,从而确立了集体林权制度改革模式的基本框架。在“充分尊重农民意愿”的思想指导下,政府和基层组织只是充当幕后的推手和指导者,而农户才是集体林权制度模式的选择者,在具体的模式选择中拥有较大的自由空间。事实上,农户在具体地类的林权模式选择上,通常都会综合考虑集体林权制度的环境特征和交易技术结构,根据不同地类、或者对林业经济的不同依赖性选择适宜的林权模式。因此,集体林权的初始制度安排不仅要与行为主体的偏好一致,还要与集体林权制度的环境相容,与集体林权制度的交易技术结构相匹配。
第四,林权配置效率就是从社会的角度来寻找生态效益和商品收益的最佳均衡点。由此,林权配置的帕累托最优条件是:MRS(AYX)+MRS(BYX)=MRT(YX)意味着,林权配置的效率条件是所有消费者在公共物品与私人物品间边际替代率的和等于公共物品与私人物品间的边际转换率,也就是说,全社会所有成员在享用优美生态环境与森林产品之间的边际替代率的总和等于优美生态环境与森林产品之间的边际转换率。