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在市场经济转型过程中,我国的市场经济体制主要不是依靠照搬照抄“外部(西方)的政策和规则”,而是按照中国的特殊国情和改革过程中形成的政策、规则、路径和方式,逐渐达成国家的机制体制转变。假如采用制度变迁的视角来审视和考察“中国模式”的意义,它意味着中国在过去三十多年来开拓了一条具有中国特色的制度创新道路,即“中国模式”在改革开放过程当中逐步建立的“内生制度”,也就是:中国市场经济转型过程当中的“内生制度安排”。其中,开发区扶持政策就是“中国模式”的一种生动体现。作为中国实行改革开放政策的重要组成部分,开发区是一项重要的战略决策,也是一项重要的制度创新举措,对我国现代化建设的重要性不言而喻。20世纪80年代初以来,从中央到地方,中国政府陆续批准设立了经济特区和经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区、保税区、出口加工区、国家旅游度假区等不同类型和不同层次的开发区,各类开发区成为我国活跃的经济增长点。与此同时,作为一种重要的政策工具,开发区成为地方政府吸引投资的重要载体,提升了开发区内企业的生产效率,推动了地区的经济发展。当然,我们在肯定这一中国特色的发展模式的同时,还应该看到全国大规模的开发区扶持政策中,也存在着许多问题,如有些开发区产出效率低,土地资源浪费、创新效率低下等。本文在文献梳理的基础上,以上海市开发区为研究对象,基于2009年至2015年上海108家开发区宏观层面时间序列数据,从经济规模、发展质量、科技创新能力、管理服务环境和综合发展能力五个方面对上海目前开发区绩效和发展阶段进行评估。我们发现仅有张江高科、漕河泾新兴技术开发区和上海康桥工业区三家开发区已经进入了创新驱动的发展阶段。当然还有上海紫竹高新技术产业开发区、国际汽车城和嘉定工业开发区等多家开发区已经实现了产城融合的良性发展阶段,正在从旧的发展模式向创新驱动的发展模式转变。这些开发区往往已经开始呈现出主导产业更迭,企业在激烈的竞争中开始寻求新的发展方式,所以会通过技术创新等方式抢占新的主导产业。但即使是这两类开发区,在上海也仅有16家。其余的大部分开发区仍然处在产业集聚初期甚至仍处在依靠土地要素驱动的阶段。当然,上海市大量处于初级发展阶段的开发区如何转型升级,如何进行政策设计从而推动开发区企业的发展必须在严谨的学术研究基础之上,进行制度改革,脱离经济规律和产业发展规律的政策往往很难起到有效作用,甚至会制约发展,成为进一步增长的制度障碍。为此,我们从1998年至2013年中国工业企业微观数据库中筛选出上海地区的工业企业,对于开发区与企业生产率之间关系进行实证分析。从结果来看,开发区内的企业的确TFP显著高于开发区外的企业,这符合我们日常的观察。这一方面是优质的企业才能进入开发区所致,另一方面,进入开发区后,在土地、金融支持、技术外溢等多方面的便利和优势也为企业进一步发展和技术进步提供了得天独厚的条件。基于文献和理论分析,开发区之所以对于经济发展和企业技术进步有着强烈的支持作用,主要有五个渠道,即税收优惠、金融支持、人力资本优势、良性竞争环境和政府直接补贴。这五种渠道是目前中开发区扶持政策对企业影响渠道中最为重要的机制。实证结果表明,在上海地区,这五种渠道中,税收优惠、金融支持、人力资本优势、良性竞争环境四个渠道较为显著,而政府补贴渠道并没有在开发区企业中发挥作用,甚至很多开发区内开发区企业受到的补贴较之开发区外更少。更重要的是,即使是四个效果显著的影响渠道也与产业特征、开发区所处阶段有着密切联系。不同政策在不同产业、不同发展阶段的开发区所起到的作用甚至可能相反。进一步的研究发现,常见的政策组合往往无法起到“政策组合拳”的作用。多种政策工具并举的方式会分散资金支持、集聚效应等从而无法起到很好的政策效果。因此,面面俱到的多政策组合在现实中未必有良好的实施效果。我们的发现一个很自然的推论即不存在一以贯之的普适政策,也无法通过多种政策互补的方式推动企业发展,根据开发区自身产业特征和发展阶段,针对性的采用精准的政策工具是现阶段上海市开发区促进企业创新和发展的最有效途径。基于以上发现,我们以仍然处于要素驱动阶段的宝山工业园区为例,基于调研获得的宝山工业园企业层面微观数据,在前文的分析框架下,深入分析上海地区发展滞后园区背后的制度障碍及对策。通过数据,我们发现,虽然上海地区落后工业园区拥有者土地、税收等多方面的优势,但发展模式滞后,看重政府补贴,缺乏有力、高效的园区管理能力是这类园区无法实现专项升级,技术赶超的重要原因。具体而言,这类园区在促进企业创新和发展过程中在金融支持、人力资本集聚、营造良性竞争环境三方面重要渠道未能发挥有效作用,而在政府补贴方面也造成了要素的严重扭曲。可以说,这是上海地区目前发展滞后的工业园区的共性。转变过去补贴等传统政策思路,借助上海全国金融中心的重要地位,通过以产业引导基金为代表的各类金融扶持政策是以宝山工业园区为代表的落后开发区转型发展的突破口。结合数据分析和上海地区的优势和不足,我们针对上海地区发展阶段滞后,土地利用效率低下的工业园区,以充分发挥上海市金融市场发达的既定优势,通过多种制度创新和金融创新,厘清政府和市场的边界,疏通金融支持渠道,并辅以配套政策的政策设计为目前尚处于低级发展阶段的工业园区提供切实可行的政策建议。本文的政策设计以学理为基础,数据为支撑,力求使各区县的开发区成为上海市产业结构升级,实现创新驱动新经济的有力抓手。