当代中国地方保护问题研究

• 作 者: 王军
• 机 构: 南京大学
• 出 处: 南京大学
• 发表日期: 2006年期
• 关键词: 地方保护 中央政府 地方政府 政府职能

地方保护问题不仅关系到经济社会的稳定发展,而且关系到国家治理。一直以来地方保护都是学术界较为关注的问题。本文在综合近些年关于地方保护问题研究的基础上,进一步对此问题展开分析,把地方保护的概念重新界定为:地方政府在处理本地方利益与中央利益或其他地方利益发生冲突的过程中,所采取的一系列有利于本地方利益并与其行使的公共权力(包括立法、行政和司法权力)有关的行为。以此区别于现有的地方保护概念,用一种更客观的眼光来看待当前中国的地方保护问题。我国地方保护已渗透到社会各个领域:经济、法制、教育文化等,但经济领域的地方保护最突出,主要表现为市场分割,包括产品市场、资本市场、劳动力市场的分割和封锁。随着市场规制力量的增强,地方保护的表现形式不断变化,从公开走向隐蔽。当代中国的地方保护呈现出利益诉求多样化、保护主体多元化以及地方保护的制度化、普遍化等诸多特征。　　
接着,本文从历史视角来探讨地方保护的演变过程,以改革开放为界将建国后地方保护分为两大阶段。其中,改革开放以前的地方保护分为:1949年-1970年和1970年-1980年两个阶段；改革开放以来的地方保护分为:1980年-1993年和1994年-至今两个阶段。　　
随后本文分析了地方保护对我国经济、社会的影响。从宏观上归纳为四个方面:地方保护制约了国内统一市场的形成；加剧了地区发展的不平衡；破坏了法令统一,削弱中央权威；违背了政府公共性,损害政府形象。　　
之所以产生地方保护,从理论上分析,是因为地方政府具有公共性和自利性两重性,追求地方政府和官员集团利益最大化是地方政府自利性的表现。地方政府及其官员决策和执行地方保护政策时存在内在利益驱动,包括:追求公职人员的个人利益:追求地方政府或部门利益；追求地方利益。　　
地方政府为了维护本区域利益,在公共政策在执行过程中,常常会出现政策虚化、政策附加、政策缺失、政策替换、政策截留等政策失真的现象,导致与中央政策的目标相偏离。分权改革使地方政府拥有了较大的自主权,但地方政府没有适应市场经济需要转变职能,导致地方政府干预市场、干预领域过多,政府职责不清。地方政府拥有一定自主权后,相应的权力制约机制没有完善。地方政府机构庞大,财政经费紧张,对非规范收入的依赖过强。这些都为地方保护的产生和发展提供体制上和制度上的可能。　　
发达国家也曾经历过地方市场分割的历史,其经验表明,完善的市场体制、强大的企业集团、民众的民主意识是制约地方利益非规范表现和扩张的社会力量；相互制衡的政治行政体制、完善的法治是制约地方自利性扩张的制度力量。我国在遏止地方保护方面也积累了一些经验,如用党的组织纪律和思想教育的方法使各级地方领导干部与中央保持一致；用掌握地方人事权的办法使地方服从中央,下级服从上级。但是,随着市场经济体制改革,推进政治和行政体制民主化、制度化是遏止地方保护长久有效的对策。具体来说,包括转变地方政府职能,实现政企分开,政事分开；调整中央与地方关系,科学划分中央与地方事权和财权；改革政绩考核,有效激励地方政府及其公务员；改革政策执行机制；加强法治建设。