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城管执法即城市管理执法活动,是政府运用执法手段对城市基础设施和公用服务设施以及市容市貌进行的管理,它是政府进行城市管理的一种手段和方法,是城市良好发展的必要条件。城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象,以城市基本信息流为基础,运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制,采用法律、经济、行政、技术等手段,通过政府、市场与社会的互动,围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理,包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理,即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。本文所研究的对象主要针对狭义的城市管理中的执法活动。 当前,我国城管执法存在宣传手段单一、应急机制不健全、执法理念滞后、执法人员素质参差不齐、部分执法人员心态有待调整、执法程序不符合规范、执法地位低下、法律法规建设滞后、市民教育亟待加强等诸多问题,城管执法中暴力执法和暴力抗法的数量不断攀升,城管执法活动的法律和社会效益亟待提高。所以,城管执法工作要牢固树立落实科学发展观,站在长远的角度,最大限度发挥城市管理效益。本文分析了我国当前城管执法存在的主要问题及成因,在借鉴国外经验的基础上,探索建立完善我国城管执法体系。相关研究对于分析城管执法存在问题、推动城市管理工作、提升城管执法水平、增强城市管理效益等,都具有积极的意义。全文共分四部分,主要内容如下: 一、城管执法概述 (一)城管执法的界定 重点阐述了城管执法释义、内涵。笔者认为,城管执法就是指政府运用执法手段对城市基础设施和公用服务设施以及市容市貌进行的管理,它是政府进行城市管理的一种手段和方法。并介绍了当前我国城市管理领域相对集中行政处罚权调整的市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政公用事业管理、环境保护管理、工商行政管理方、公安交通管理等八个方面的内容。 (二)城管执法工作特点 笔者结合我国城管执法工作现状,提出了城管执法工作的六大特点,即管理对象的特殊性、调整关系的对立性、同步性、相关性、突击性、执法保障滞后性。 (三)做好城管执法工作的重要意义 城管执法工作有助于美好市容和宜居城市的创建;能促进居民安居乐业,有助于社会稳定;依法管理城市有助于提高执法的公信力。 二、当前城管执法存在的主要问题 笔者从事城管执法工作二十余年,从最基层的执法到机关办公室、政治处工作,从执法队员成长到队伍的领导成员,经历了不同的工作岗位和职务层次,对不同岗位人员的思想、队伍存在的问题及外界因素都有较为深刻的认识,认为现阶段我国城管执法队伍注重转变执法理念、优化执法方式、树立队伍形象,在服务城市经济建设、推动社会事业发展、改善市民生活质量方面做出了积极贡献。但在少数地方和部分执法人员中,也存在着一些不容忽视的问题。主要是: 1、城管执法队伍自身存在的问题。主要包括执法人员权欲意识膨胀,官本位思想浓厚,对待群众简单粗暴;执法人员法律意识低,执法错位越位;执法人员效益观念偏废,轻教育重处罚;执法人员形象意识差,队容风纪不整。 2、宣传手段单一,突发事件应急机制不健全。城管工作的宣传方式主要是利用执法车和现场执法宣传,局限性较大,效果较小。由于商贩的不理解和群众的误解,加之执法手段的单一和程序的不严谨,在执法过程中,就很容易出现暴力抗管现象。 3、执法理念落后。执法者往往认为自己的执法权力来源于国家法律法规的授予,无法看清人民群众在权力来源中的根本地位,基于这种理念,就把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理,公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了,这就使执法部门与执法对象一直处于直接对立的境地。 4、执法的程序不规范。当前,国家还没有一部专门针对城市管理执法工作的法律规范,现今城管执法人员所参照的主要是其他行政执法单位的法律规范。由于无章可循,城管执法人员的执法标准和程序就难免混乱不一,这必然引起相对人的不满,降低城管执法的公信力。 5、城管执法地位低下。2004年,全国开展清理整顿执法队伍着装问题,城管队伍因不是国务院批准的14个统一着装部门,产生了严重的社会影响,群众对城管执法不认可,造成了管理矛盾。 6、执法人员的心理有待调整。由于社会价值观念及职业习惯等因素,造成部分执法人员存在有急躁的心理、矛盾的心理、胆怯的心理和消极自卑心理。这些心理一旦产生,就会对工作失去信心、缺乏热情,甚至产生厌烦情绪而不愿从事城市管理工作。这种现象很容易影响到其他人员,甚至削弱整个队伍的战斗力、凝聚力。 7、法律法规建设严重滞后。城管执法的法律效力和法律地位不高,城管执法主体在执法过程中不仅面临着执法相对人质疑的尴尬境地,而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时,我国现行的法律规范中没有对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定,城管执法的范围不断扩大,但又没有法律法规为城管执法工作提供强制保障,使执法行为本身就会陷入进退两难的境地,增大了城管暴力执法发生的几率。 8、市民教育亟待加强。由于城管执法对象多为社会地位较低的各类弱势群体,这部分人极易为社会大众所同情,在管理实践中城管执法不被人理解的情形很普遍,在管理对象与城管执法者发生矛盾时,维护群众利益的执法人员反而成了群众谴责的对象,这就使执法人员在身体受到伤害的同时心理又受伤害。 三、国外城管执法的经验借鉴 笔者通过对美国、新加坡、加拿大等国城市管理主要经验介绍,结合我国城市管理实际,得出了以下经验: 1、设立综合协调机构,建立高层次宏观调控机制。建立以综合决策和协调管理为特点的“大城管”模式,设立由市级领导牵头,由规划、建设、城管、公安、工商、房产、环保、水务、交通等相关专业部门组成的“城市管理议事协调机构”,统筹行政管理和社会管理资源。 2、从微观上明确部门间衔接环节,形成部门联动的责任链条。在合理划分事权、科学界定部门职能、理顺城市管理各专业部门之间的分工关系的基础上,迫切需要就重要的、经常性的城市管理事务做出与各部门相关性分析,科学界定各部门在处理同一事物时的时效、制约力、职责、后果等关联度。 3、完善综合立法,建立规范责任主体权利及义务联动的法律保障体系。通过综合立法对责任主体以及利益相关者的权利和义务实施管理或参与管理的程序做出明确的法律规范,从而建立联动机制的法制保障。 4、引导公众参与,实现行政管理与社会资源的有机整合。建立各主体间的合作、协商、伙伴关系,促进各方利益的协调,实现城市管理的长效化。 5、加快城市管理信息系统建设,搭建联动、互动机制平台。在城市管理领域率先引入现代电子信息技术,加快城市管理工作的数字化建设,有利于行政许可、行政规划、行政合同、行政审查、行政服务、行政执法等手段的综合运用,有助于行政府与公众之间、政管理部门之间的融合。 四、推进我国城管执法工作的对策 (一)加大宣传教育力度,营造良好执法环境 1、加强城管执法宣传工作,增强城管执法的公众认同感。一是加强城管执法宣传工作的组织领导;二是充分发挥新闻舆论的正面导向作用;三是全方位宣传城市管理工作;四是打造城管文化,进行深层次宣传。 2、引导相对人进行违规行为的反思教育。培养相对人城市主人翁意识;在城市管理执法过程中适时对相对人进行相关法律法规的讲解,让相对人在接受教育的同时能够深刻认识、反思自己的违规行为。 3、通报违规案件的处理,加强警示教育。对一些涉及群众切身利益、地方影响力大、性质严重违规案件的处理过程及结果,进行从客观、公正的曝光,放大社会效应。 (二)加强城管执法队伍建设。 1、加强城管执法队伍的硬件建设。合理调整人员结构,适应执法管理需要;提高行业准入门槛,强化人员基础素质;建立人才交流机制,保持队伍生机活力;加大装备经费投入,提高执法工作效率。 2、加强城管执法队伍的软件建设。增强公仆意识,树立服务理念;强化执法为民的职业理念;加强城管执法人员的行为修养;提高执法人员的业务技能水平;增强执法人员身体素质。 3、加强城管执法队伍的制度建设。完善城管执法队伍制度系统性、规范性建设是城管执法队伍走上科学化、规范化、法制化道路的必然选择。 (三)完善法律保障机制,规范城管执法程序 1、完善法律保障机制。应尽快制定一部有关城市管理综合执法的法律规范,为城管执法改革提供导向,为城管执法行提供依据。 2、规范城管执法程序。城市管理行政执法机关应按照行政处罚法以及有关法律法规的规定充分结合本部门的实际建立一系列程序性制度。 3、规范执法内容。要从规范执法内容入手,将那些与市容环境卫生相关的行政处罚权集中到城管行政执法单位中去,真正解决城市管理行政执法的范围问题,以提高执法效能。 (四)建立健全监督机制,防止孳生腐败现象 1、切实加强反腐倡廉教育。健全学习教育制度;突出教育重点对象;加强廉政文化建设。 2、加强对权力运行的监督。加强对领导班子的监督;加强对重点环节和关键部位的监督;加强社会舆论监督;加快相关配套制度建设。 3、切实加强政风行风建设。对广大党员干部和执法人员进行强素质、树形象和纪律观念的教育,进一步增强干部职工的责任感和使命感,爱岗敬业,勤奋工作,无私奉献,树立城管队伍的良好形象。 (五)多管齐下,创新城市管理模式 创新增活力,创新添动力,笔者最后提出从四个方面来创新城市管理的模式。 1、理顺城管执法中的纵横关系,实现管理体制科学化。从纵向来看,必须处理好城市政府内部层级的关系,在层级与层级之间,重新界定其职能,合理划分上下级之间的权限;从横向来看,必须处理好城市政府与市场、社会的关系。应按“小政府、大社会”的原则,正确界定市政府职能,科学调整和设置市政机构,做到“政企分开、政社分开、政事分开”,使管理机构的设置更加科学,实现“全能政府”向“有限政府”的转换,最大限度地降低管理成本。 2、推动公众参与城市管理,实现城市管理社会化。要变被动参与为主动参与,提高公众参与的积极性;变一次参与为全程参与,提高公众参与的全过程性;变随机参与为制度性参与;有点到面,提高公众参与的广泛性;由象征性的参与向实质性的参与过渡,提供工作参与的实质性。 3、引入经营城市理念,实现城市管理市场化。借鉴发达国家经营城市的做法和理念,城市政府在不改变国有资产所有权的前提下,通过对城市所掌握的土地、无形资产、各种公共服务、基础设施等城市资源的冠名权、使用权、经营权等相关权益的市场化运作。 4、充分运用数字信息技术,实现城市管理的信息化。在城市的规划、建设和管理中充分运用数字化信息处理技术和网络通讯技术,将城市的各种资源加以整合并充分利用,实现“数字城管”。