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2003年，中国农村税费改革试点即将在全国全面铺开。 作为当前中国财政以至整个政府改革领域的一个焦点，农村税费改革的进展和得失，事关整个改革进程的全局。特别是在“三农”问题的重要性已经为全社会广泛认同的大背景下，正如当初的家庭联产承包责任制一样，本次改革很有可能影响中国今后几十年的发展走向，但众所周知，由于历史和体制的原因，中国的“三农”问题，有其固有的中国特色和复杂性，解决起来可以说是千头万绪，很难一蹴而就。相应的，关于农村税费改革理论和实践的探讨也是角度各异，观点各异。因此，有理由对这一问题投入更多的关注。 中国农村税费改革的正式启动是在1998年，作为上届政府“五项改革”之一，五年来，农村税费改革取得突破性进展:2002年，农村税费改革在全国20个省市扩大试点，就全国试点的情况来看，各地农民负担明显减轻，人均减负40元，平均减负率40％。其中最高的上海市减负率为62％，最低的甘肃省减负率也达到了24％。在局部试点的9个省份中，试点地区的农民负担也明显减轻，其中，最高的广东省减负率达72％，最低的北京市昌平区减负率为23.7％。”①被誉为继土地革命、家庭联产承包责任制之后中国农村的“第三次革命”，是利国利民的“德政之举”、“民心工程”。同时，以“减负”为导向的“摊丁入亩”式的“并税制”改革在实践中也暴露出诸多问题:目标不明;“黄宗羲定律”可能再现;农业税地位的质疑;新的税负不公;基层财政收支矛盾趋于尖锐化;农村公共产品供给出现真空;乡村债务危机;配套改革的举步维艰(……)。等等。 本文试图从更宏观的视野，从公共财政的角度，来阐述对农村税费改革这一焦点问题的看法，贯穿始终的观点是，农村税费改革本身是一个基层公共财政问题，或者说，只有公共财政这一范畴或者改革导向才能涵盖农村税费改革的目标和所有问题，相应的解决之道也只能是在我国基层构建以满足公共需要，规范政府收支为核心的公共财政体制。力图阐述如下观点:农村税费改革是在社会主义市场经济条件下，按社会公共需要界定政府职能和财政职能，对我国目前基层政府收入格局的全面调整和综合改革，是当前我国农村税收制度与收费体制的一次综合性的根本变革，其目标是通过规范政府收支，在我国基层建立起适应社会主义市场经济的公共财政管理体制，从而为我国的整个财税体制改革建立一个稳定的微观基础和体制借鉴，是基层财政体制的一次制度创新。 循此思路，文章分四部分: 第一部分为理论框架，是全文的逻辑起点。 首先是理论回顾，通过梳理近几年我国理论界关于农村税费改革的理论探讨，试图理出发展脉络。我国理论界关于农村税费问题的讨论大致可分为三个阶段:第一阶段是1992-1997年，以李扬、孙潭镇、樊刚、黄佩华等为代表，特点是以典型调查和个案材料为基础，以当时大量存在于我国基层政府的“非规范收入”为研究对象，初步提出将一部分制度外财政收入项目转化为地方税收，以法律的形式使其制度化，全部留给地方政府支配。第二阶段是1997-2000年，以高培勇首先提出“费改税”为起点。这一时期讨论的热点是整个的税费改革，并形成了颇具中国特色的税费理论。第三阶段是2000年-至今，在其它税费改革还没有进展的时候，农村税费改革的单兵突进使其再次成为讨论的热点，且随着讨论的深入，最终的落脚点已经上升到市场经济和规范政府收支，建立公共财政上来。 然后是他山之石，借鉴西方公共部门经济学关于公共财政理论的讨论，基于满足社会公共需要来阐释关于税收和收费在政府收入中存在必然性的理论，包括税、费的内涵和外延、联系与区别、特点与定位等诸多理论问题。在此基础上，简单考察西方成熟市场经济国家的政府收入格局，特别是地方政府的收入格局。提出如下观点:税收和收费都是政府取得收入的重要形式，在它们之间，只有形式上的相对不同，而实无本质的差别，税费改革须同整个财税体制联系起来，统盘考虑整个政府收支规模;规范的政府收入格局应是以税收为“主力队员”，收费为“替补队员”;研究农村税费改革非但不能脱离支出，而且要从支出入手，坚持“以支定收”;农村税费改革必须注重与其他经济体制改革的配合，不能脱离宏观经济和政治体制。 这样就从理论上论证了农村税费改革的目标是在我国基层规范政府收支，建立公共财政体制。 第二部分为实证研究，是全文的中心。 首先，对我国农村税费改革实践的历史回顾。包括农村税费改革的起源，安徽涡阳的自发试验，河北正定、安徽太和、湖南武岗的局部试点等，集中讨论的是安徽、江苏两省的初步试点和2002年涵盖20个省市的扩大试点。实践表明。农村税费改革试点取得了巨大的成绩:“农村税费改革已经取得突破性进展。改革后全国农民负担总体减轻约500个亿，平均减负可达25％以上，基本实现了农民负担明显减轻的改革目标，初步规范了农村税费制度，理顺了农村分配关系，从制度上遏制了农村“三乱”现象的发生”。① 然后，是对试点中存在问题的原因剖析。问题虽然纷繁复杂，但仔细分析，发现他们之间的共同点就是公共财政问题，或者说，只有公共财政能够涵盖所有问题的本质:农民负担反弹的压力——部门乱收费是公共财政的税费关系问题;农业税本身就是一个财政问题;税负的公平和效率是公共财政的本质要求;县乡财政的收支矛盾是公共财政中的中央和地方财政关系问题;农村公共产品的供给是公共财政的现实要求——各级政府保证最低的基本供应;明确事权和财权，健全农民负担监督机制是公共财政的法制化要求;转变政府职能，精简乡镇机构是公共财政的内在基础——按满足社会公共需要界定政府职能。(……)。再从历史渊源上看，农民负担问题实质上就是我国在经济转轨过程中的基层公共财政制度长期缺失问题:在计划经济时代，由于统收统支和工农“剪刀差”的存在，农民的税费负担就一直存在，只是没有得以显现;政社合一的改革是农民负担的第一次显化;1983年的撤社建乡，不但再次使农民负担显化，而且以条例的形式把农民额外负担给固定了下来;1994年不彻底的分税制改革，收入上移支出下移的财政体制将基层财政推向越来越依赖于制度外收入的境地，农民负担问题愈演愈烈。 这样就从实践中论证了农村税费改革的实质就是建立基层公共财政体制。 第三部分为政策建议，是全文的落脚点。 既然农村税费改革的实质是规范基层政府收支，构建公共财政，那么，按照满足社会公共需要的标准，重新界定基层政府职能就不再是单纯的配套措施，而应成为农村税费改革的前提。在此基础上，在公共财政本质特征（公共性、非营利性、规范性）的要求下，基层公共财政的构建包括:改造农业税，全面清理农村收费——构建基层公共收入体系;规范、透明、法制化——构建基层公共支出和预算制度;明确事权和财权，完善分税制——构建规范的公共财政转移支付制度。最后，农村税费改革要注意与整个财政体制改革和经济体制改革的配合，整体互动，方能到达理想的彼岸。 第四部分为基本结论，是全文的总结。 总结全文，农村税费改革一旦与建立公共财政及相关的改革紧密结合起来，就走出了“剪不断，理还乱”的困境，也触及了长期隐藏于我国经济体制运行中的深层次矛盾。它已经并将还会深刻影响我国整个市场化改革的进程。可以预见的是，随着农村税费改革的逐步深入，农业投融资体制改革、政治体制改革、收入分配体制改革、教育体制改革、国有企业改革、民主法制建设等各项改革与之互相配合、整体互动是必然的现实要求，一场综合性的根本性的变革不可避免。从这个意义上说，农村税费改革除其固有的内涵外，还肩负着为我国的市场经济立宪的使命，其影响必将积极而深远。