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公共利益既是政府活动的主要目标，也是行政学研究的核心内容，但关于公共利益的界定问题在学术界仍存在着巨大争议，如何实现公共利益则更是一个难题。本文主要借鉴功利主义观点和新制度经济学理论，探讨公共利益的界定与实现，提出公共利益的具有两个基本属性——价值性和共享性。所谓价值性是指公共利益必需满足公共需求，体现为公共福利的增加。所谓共享性是指公共利益不能由一人来享有，而应在全体成员中形成合理的共享。这两者之间具有一种量与质、内容与形式的关系。公共价值性是利益共享的基础，也是实现利益共享的动力，而利益共享是促进公共价值增加的形式和手段。我们应将这两个属性作界定公共利益的标准，并以此为出发点，促进公共利益的实现。
本文主要分为四个部分：第一部分对公共利益的认识。论述公共利益与公共行政、行政学的关系，公共利益也是行政学研究的一个核心内容。分析公共利益界定的难点，其主要困难在于利益主体与客体的不确定性。第二部分公共利益的价值性。论述如何通过价值性特征对公共利益进行界定，提出判断公共利益的主要标准应是帕累托改进原则，而不是多数原则或简单的经验性判断。第三部分公共利益的共享性。公共利益体现于合作与互惠的关系之中，人类在本质上具有追求公共利益的倾向。公共利益共享性是由其实现方式决定的，其本质是利己与利他的结合，共享性也是公共利益的判断标准之一。但利益的共享不等于绝对的利他或利益的共有。第四部分提出公共利益的实现途径是明确利益关系，包括明确人与物的利益关系和人与人的利益关系两方面。虽然完全明确的利益关系只能存在于理想状态之中，但利益关系越明确越有助于公共利益的实现，这也是实现公共利益的根本途径。在此基础上，本文进一步分析政府与公共利益的关系。政府并不是公共利益的唯一提供者，公共利益也不是政府行为的唯一目标。公共利益也不能等同于公共物品。公共物品只是在利益关系不明确前提下，政府退而求其次的选择。政府促进公共利益的最终方式是通过制度建设、尽最大限度地明确利益关系。