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自古以来，“郡县治，天下安”，财政是县治的基础。县级财政始终处于社会经济的基础层面，是联系国家和乡村社会的桥梁，县级财政发展态势好，社会就稳定，基层政权就巩固，老百姓才能安居乐业。然而，近年来，我国县级财政压力不断增大，县级财政困难重重，已经成为影响经济发展和社会稳定的重大问题。
我国目前大约有2859个县级单位(包括县、县级市、市辖区)，但真正的县只有1635个。县级财政困难主要是指这1635个县，而非所有的2860个县级单位，这些困难县大都是农业依赖县，分散在全国各地，其中中西部地区最为集中。本文所研究的对象并非指所有的县级单位，而是指1635个的真正县，不包括县级市和市辖区。
本文共分为七章，主要从中国财政体制的变迁、县级财政收入、财政支出、转移支付的运行过程，来分析县级财政压力形成过程和机理；同时，通过国际比较，来突显中国县级财政压力的特征。探索县级财政压力增大的体制原因；分析县级财政压力释放的路径及其影响；最后提出释放县级财政压力和规范县级政府行为的对策建议。
在本文导论部分，作者首先界定财政压力的概念和衡量指标，认定中国地方政府尤其是县级政府存在着巨大的财政压力。文章认为：财政压力意味着持续性的政府收入不能满足财政支出的需求。财政压力是财政运行过程中矛盾长期聚集的产物，财政压力的存在会削弱财政提供公共产品的效果，对政府的合法性带来严峻的挑战。
本文第二章，从制度经济学的角度，分析了县级财政压力形成的制度背景。文章认为县级财政压力形成于财政体制的变迁过程中。新中国成立后，财政体制的历次调整都是由中央政府根据自身需要而发起，是中央政府自上而下推动的强制性制度变迁，当中央财政压力增加时，中央政府就会推出“甩包袱”式的改革措施，已经成为中央财政释放压力的路径依赖。面对中央财政之举，地方政府则会通过“上有政策、下有对策”的诱致性制度变迁来应对，中央与地方政府的反复博弈，使得中央财政和地方财政的压力此起彼伏，财政压力诱发了财政体制的变迁，同时制度调整也是释放财政压力的手段之一。
经过改革开放后的“财政包干制”和“分税制”的财政体制改革，中国的财政体制已经走向分权。但是中国的财政分权与有效的财政分权存在着一定的差距。主要表现在：(1)政治上高度集权与经济上分权的并存；(2)政府之间的财政关系缺乏稳定性；(3)中国的财政分权是一种有限的财政分权；(4)中国财政分权改革是一种自上而下的强制性制度变迁，存在着地方政府的利益被漠视，各个利益主体之间利益分配不均衡的现象。因此，本文认为，中国式的财政分权与有效的财政分权存在着一定的差距，使得有效财政分权的激励效应大打折扣，这也是我国基层财政压力增大的一个制度背景。
本文第三章从县级财政的收入、支出、转移支付的运行过程，分析了分税制后县级财政压力的形成过程和机理。
从收入的角度来看，分税制后，中国县级财政税源贫乏，县财政对上级政府的依赖性很强，县财政的自有收入能力不断弱化；在五级政府之间的财力分配中，财力分配具有不断向上集中的趋势；地区财力差异较大。从支出的角度来看，财政支出不断向县级政府下移和集中，县财政支出的责任不断扩大；中国县财政凸显“吃饭财政”的特征，越是经济不发达地区，财政养人的压力越大。一方面，县级财政收入日益吃紧，另一方面，财政支出责任不断扩大，县级收支矛盾不断激化。虽然，分税制后，特别是农村税费改革后，中央加大了县财政的转移支付力度，但还是满足不了日益增长的支出需求。
从多级政府下的政府间转移支付运行过程来看，上级财政完全通过“弹性很强”的上解与补助方式控制着县级财政的收支规模与收支结构，基层政府往往处于被动的地位。随着政府级次的降低，在政府间财政关系中所处的劣势逐渐明显。
本文第四章分析了县级财政压力不断增大的体制性根源。文章认为，中国县级财政实际上就是农村财政的问题，县财政压力的不断增大，县财政困难重重，实质就是城乡差距不断扩大的表现。因此，本文认为：“二元经济结构”背景下的中国财政体制的不完善，财政事权、财权与财力的不对称，经济分权与政治集权的矛盾，是县级财政压力持续增大的体制性原因。
本文第五章，首先，文章分析了县级财政释放压力的两条路径：一是财政制度的调整，二是，在给定财政体制框架内的财政收支政策的调整。财政制度调整是一个国家的基础性制度安排，其核心是国家公共权力结构的变化，一般来说，为了各方利益的平衡和政权的稳定，执政者对此都会显得小心谨慎。而在给定财政体制框架内的财政收支政策的调整，是地方政府释放财政压力的惯有路径，并且，相对于财政制度和体制的调整来说，这一路径效果迅速，简单易行，遇到的政治阻力相对较小。为此，本文主要从财政收入和支出政策调整的角度，分析县级财政释放压力的行为及其影响。
其次，本文第五章从公共支出调整的视角，分析了县级政府释放财政压力的路径。一是，县级政府主要采取对公共支出“甩包袱”的行为转嫁财政压力，最终作为中国弱势群体的农民成为了财政压力的最终归宿者，财政压力引发农民负担，这就是上个世纪90年代以来，中国农民负担不断加重的一个重要原因。二是，对上负责，不对下负责的县级政府，面对财政压力，会减少对农村公共产品的供给，以及采取对公共产品选择性提供的方式，来提供农村公共产品，本文以安徽省61个县的面板数据为依据，采取固定效应模型，对县级财政状况与公共产品提供的关系进行回归分析，结论是：面对贫瘠的县级财政，基本建设支出与教育支出存在着彼此消长的关系。这意味着分税制和农村税费改革给县级财政带来巨大的财政压力下，县级政府提供公共产品的行为产生异化，在目前阶段，由于基本建设支出会给地方带来更多的经济增长，这将导致投资的增长挤占教育的支出，农村义务教育支出供给的下降。
本文第六章从县级财政收入需要的角度，分析了县级政府释放财政压力的路径。分税制后县级财政产生的巨大压力，产生了一定的“驱赶效应”一是，地方政府逐步将财政收入的重点由预算内转到预算外、由预算外转到制度外，从收入来源上看，即从依靠企业到依靠农民负担和土地征收，从侧重“工业化”到侧重“城市化”。二是，基层政府举债成为县级财政释放压力另一条路径，大量的基层政府债务暂时缓解了财政压力，但同时又进一步加重了县级财政的压力。
同时，县级财政压力也产生了一定的动力，发展县域经济，壮大财源，增加收入，既能够摆脱财政压力，又能够增加地方政府官员的政绩，为此，为了地方财政利益和官员晋升利益的需要，基层政府的行为呈现“法团化”的特征，地方政府间展开激烈的竞争，甚至恶性竞争。
本文第五章、第六章所揭示的县级财政释放压力的各种渠道，在中国式财政分权和预算软约束的背景下，更多表现为非规范性的特征，只是暂时缓解了县级财政的困难，实际上反而加重了基层财政的风险，影响到了农村社会和经济的有效运行。最终，在中国“城乡二元”的背景下，处于弱势地位的农民成为基层政府释放财政压力的最终归宿者，损害农民的权益，激化社会矛盾，为群体性事件的爆发埋下祸根，严重影响到了国家的合法性。
本文第七章提出了合理释放基层财政压力、规范地方政府行为，建立县级基本财力保障机制的若干对策建议。具体内容包括(1)加大政府对农业和农村的投入力度，实行工业返哺农业；(2)进一步深化和完善财政分权的改革，实现事权、财权和财力的统一；(3)完善政府间转移支付制度；(4)改革公共部门尤其是地方政府的政绩考核机制，(5)加强财政监督，实行财政的民主化等。