论文部分内容阅读
统账结合是中国城镇职工基本养老保险改革过程中的制度创新，在世界社会保障领域倍受关注。该制度是在上世纪九十年代初期经济全球化的国际大背景下，中国为适应市场经济体制改革对国有企业改革的需要，在考虑本国人口老龄化程度及未来人口发展趋势等具体国情的基础上，吸取福利国家的经验教训，充分借鉴智利等国家完全基金积累制的养老保险改革模式和新加坡中央公积金制的经验，在原有的现收现付养老保险模式的基础上建立的，既是公共选择的结果，又是社会经济发展的客观要求。十几年来，该制度取得的最大成绩，在于完成了由“国家包揽保险费用”的模式向“国家、企业和个人三方面共同分担养老保险费用”的过渡，形成了合理的费用分担机制和新的基金筹集机制，在较大范围内实现了社会互济，“平均主义”的分配理念开始向“公平与效率兼顾”的分配理念转变，公众的自我保障意识基本形成。
从理论上讲，统账结合在基金运行管理上采用“社会统筹+个人账户”形式，社会统筹基金采用现收现付制，个人账户采用完全基金积累制，制度兼具二者的优点，既考虑到了政府责任和社会共济性，又兼顾到了个人责任及激励机制，它的权利与义务相结合、公平与效率相兼顾的理念是超前的，思路是正确的。但是，统账结合模式的养老保险制度在中国的实践却始终与赤字为伴，公平与效率严重缺失，对经济社会带来严重的负面影响，虽几经调整制度尚未定型，制度的可持续性却越来越令人质疑。理论与实践的偏差原因何在？现行制度可持续性如何?中国城镇职工基本养老保险改革何去何从?这就是本文选题的背景，也是本文研究的逻辑起点。
本文依据可持续性发展理论，以系统论为研究视角，从政治、经济、社会、文化等领域多维度对现行统账结合的基本养老保险制度的可持续性进行了考察和分析。结论认为，现行统账结合的中国城镇职工基本养老保险制度不可持续。
首先表现为财务不可持续。由于向新制度转轨而造成的巨额隐性债务无从消化，结果是其被绑附在统账结合新制度上，制度背负双重负担，在企业缴费率己达极限(中国企业养老保险缴费占工资总额的20％，世界一般是10%)的情况下，制度本身一直收不抵支，在挪用个人账户资金也无法弥补当年财务缺口的情况下，自1998年以来，每年都需要巨额财政资助，而财政本就赤字运行，继续资助压力巨大。截止2008年底，全国个人账户空账规模己达9000亿，预计每年还以1000亿元的空账规模递增，这必将严重威胁到基本养老保险基金的安全运行。
其二，制度本身不可持续。一是统账结合有名无实，长期“空账”运行使得希望通过个人账户基金投资运营来增加收益的初衷难以实现。二是因缴费率过高，制度难以推广，除国有、集体及一些有经济实力的大中型私企外，其他企业或用工单位，多数还游离子制度之外。三是覆盖率低，截至2008年底，参保职工仅占城镇就业人口的54.9%，占全国就业人口的21.4%。四是制度十几年来仍未定型，难以象设想的那样，成为机关事业单位养老保险及农村养老保险改革的依赖路径。
其三，制度运行管理无效率。现行制度管理体制存在严重缺陷，社保部门内部违法违规现象频发，行政性逆向选择风险无法控制；管理上的漏洞使得挤占、挪用、冒领现象严重；通道式管理埋下财务安全隐患；统筹层次太低不仅各地基金难以调剂，还增大了管理成本和管理风险；基金投资限制导致收益率低，基金难以保值增值。
其四，制度目标难以实现。实行统账结合，目的是通过个人账户基金积累与投资运营，实现基金保值增值，实现对个人的缴费激励，有效扩大基金积累规模，应对人口老龄化。但由于个人账户长期“空账”运行，无资金积累，更无投资增值可言；制度本身待遇自动调节机制失灵，养老金目标替代率难以实现；尽管国家从2005年起已连续几年调高企业养老金水平，但实际替代率依然呈逐年下降趋势，并未形成缴费激励；制度不仅没有减轻企业负担，反而使负担更加沉重。
其五，现行制度社会负效应很大。一是制度本身制造了新的贫富差距，因统筹层次过低，制度内各地域之间、各群体之间待遇差距明显。二是与制度外的事业单位养老待遇差距更是显著，甚至已引起人们对养老保险制度本身公平性的质疑。三是制度便携性差，不利于养老权益转移，制约了劳动力合理流动，导致农民工大规模集体退保。四是缴费率过高，使得企业想方设法逃避缴费责任，劳资关系紧张，摩擦不断，影响社会稳定。五是因过高的缴费率挤占了“三支柱”中其他支柱发展的空间，使“三支柱”畸形发展。六是养老保险水平降低，造成养老恐慌，更加刺激居民储蓄欲望，使得国家各种拉动内需、刺激经济发展的努力无法奏效，影响了宏观经济发展。
其六，现有改进措施不力或不具可操作性。如国有股减持的存量偿债法（偿还养老保险历史欠债）导致国有资产流失严重，该办法仅试行一年便告停；吸纳农民工参保以扩充资金却遭遇群体退保尴尬；发行养老保险债券存在巨大风险；延长退休年龄的动议，因当前就业形势依然严峻而暂时不可操作；放宽基金投资政策，中国又不具备成熟的资本市场环境；因制度缴费率过高、替代率过低，扩大覆盖面与提高覆盖率进展缓慢；中央与地方以3:1的财政出资比例在东北“做小做实”个人账户的试点，在无财政资助的情况下，在全国能否有效推行，以及“做小”的个人账户还有无存在价值等，都令人质疑。
综上，现行制度无论从财务上、制度设计上、管理操作上、目标实现程度上，还是对外部环境的影响上来讲，都是不可持续的。统账结合名不副实，设想的各种补救措施也都不可操作，所有这些问题共时地表现出来，最终决定了现行制度是不可持续的。
现行统账结合的基本养老保险制度不可持续的根源，在于制度设计不符合中国国情，导致制度运行偏离了预设的运行轨道，违背了改革的初衷。第一，实行现收现付制的各国，其养老保险制度无法应对人口老龄化，向基金制转轨是必然趋势。但面对巨额转制成本，连发达国家如OECD国家也望而却步，不能一步到位，只能采取过渡措施。中国在转制成本规模一直无法弄清的情况下，将其裹挟在新制度中，想一步到位，实现实账积累的统账结合，在经济社会同时转型的中国，制度设计难以适应各种复杂情况及其产生的更多变数，统账结合始终无法落实，未能定型，制度实际仍在沿着原现收现付模式运行。第二，即便是能够做实个人账户资金，因中国宏观经济自制度改革以来一直处于动态无效状态，资本市场发育不成熟，居民储蓄居高不下，银行流动性严重过剩，有效投资渠道不足，基金保值增值困难。而就今后相当长一段时期来看，这种制约中国宏观经济动态有效运行的约束性条件依然存在。中国现实国情决定了实账积累的统账结合在中国没有合理存在的基础。
在现行统账结合的城镇职工基本养老保险制度许多问题和矛盾至今无法解决、养老保险基金运行危机四伏、可持续性存在严重质疑的情况下，2008年底，事业单位养老保险改革又提上日程，且在制度模式上拟与现行统账结合的城镇职工养老保险制度并轨，这无疑是一种冒险!如果真的实行，届时转制成本规模更大，很有可能加速统账结合制度的崩溃。将一个不可持续的制度继续推行，不仅面临着经济风险，而且将面临严峻的社会风险和政治风险。由此看出，制约中国养老保险进一步深化改革、广受社会各界诟病的几乎所有问题，都与“统账结合”这个制度架构有关。中国养老保险改革何去何从?是坚持固守统账结合制，继续无限期地修修补补、探寻突破口，还是放弃该制度，退回到原来的现收现付制，亦或是探寻其他出路?现在是走到了改革的十字路口。
城镇职工基本养老保险制度改革的成败决定着整个中国社会保障改革的成败，养老保险制度得以顺利实施，则功在当代、利在千秋；若操作失误，将使我国陷入难以自拔的政治、经济及社会危机。正是基于这种认识，对现行统账结合的中国城镇职工基本养老保险制度可持续性进行研究，具有重大现实意义。其一，通过系统考察现行制度十几年来运行实践状况，能够及时对现行制度的可持续发展问题做出客观评价，避免即将进行的机关事业单位养老保险改革重蹈覆辙。其二，通过反思现行制度不可持续的根源，厘清困扰中国养老保险改革的迷雾，使中国养老保险改革尽快走出当前困境。其三，旨在从前瞻性着眼，坚持可持续发展理念，对中国当前及未来养老保险走向做出全方位的思考与设计。
本文研究结论：现行统账结合的中国城镇职工基本养老保险制度不可持续。不可持续的根源在于“实账积累的统账结合”不符合中国国情，从而导致制度运行偏离了制度预设的运行轨道，背离了改革的初衷；“名义积累的统账结合”模式应是中国现实的理性选择，它是基于中国现实国情约束下的一种必要的妥协，是为最终实现部分积累制必要的过渡性制度安排；“社会统筹+个人发展账户”是中国最终实现实账积累的部分积累制时的理想选择。
本文创新之处：其一，中外关于中国统账结合养老保险制度的研究文献相当多，但国外研究大多限于制度模式是应选择现收现付还是基金制的争论和探讨，国内研究更主要是针对现行制度运行中出现的某些问题进行分析，进而提出相关政策建议，研究视角比较单一，还无法从整体上对现行制度可持续与否做出准确判断。从这一点来讲，本文根据可持续发展理论，全景式的系统分析中国统账结合的养老保险制度可持续性是一项开拓性工作，在研究视角上有所突破。其二，本文通过对养老保险制度历史演变的考察与梳理，揭示出人类社会养老保险制度模式的发展轨迹：社会救济模式——社会保险模式——个人资产发展模式，而最终必将向社会共同养老模式发展（共产主义社会）。其三，通过理顺各种养老保险模式的关系，提出核心模式与技术路径模式的概念，从而找出做为制度创新的统账结合在中国运行实践遭遇不可持续的关键症结，揭开了困扰中国养老保险改革的迷雾。其四，从可持续发展的角度，为当前及未来中国养老保险改革做了必要的设计，为统筹整个中国社会保险体系提供了参考路径。