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自从人类社会诞生之日起，公共产品与公共服务便随之产生。它们的出现，不仅对社会经济起着举足轻重的作用，而且也是每个人生存与发展的基础。因此，不管是从个人角度还是从国家角度，对于公共产品以及公用企业的关注程度都远远大于一般产品和一般企业。我国自1978年实行改革开放以来，在“先易后难”的改革思路下，成功实现了在农业、轻工业等一般竞争性行业的市场化之后，进入了一个改革的深水区——改革在国民经济中占据关键地位的经济行业和部门，即公用事业行业等基础经济行业。目前，由于受传统经济理论与意识形态的束缚，这些公用企业依旧在公用行业中占据着垄断地位。我国的公用企业往往既是管制政策的制定者和监督者，又是具体业务的直接或间接经营者。例如：铁道部既是铁路运输行业的行政主管部门，又是该行业的资产管理者和受益者。因此，我国公用企业呈现出行政权力与经营权相互交织，形成“政企同盟”这种特殊现状。与此同时，在我国不断赋予企业自主经营权的市场环境下，这种身份的二重性使得公用企业可以运用手中的支配权力，甚至是行政权力，滥用其市场优势地位。公用事业行业内竞争严重不足、效率低下，并通过合法垄断格局下的政策性、制度性力量，享受着高额利润。
《反垄断法》自2008年8月实施以来，这部被称为“市场经济宪法”的法律，曾经被众多商界人士、法律界人士以及普通民众寄予了有效规制公用企业垄断、维护市场公平竞争和消费者权利的强烈期望。然而，法律实施几年以来，一方面是中国市场反垄断的“零案例”，即无一例经典案例；另一方面却是公用企业各种垄断行为大行其道。这反映了《反垄断法》当前的尴尬境地——花瓶式的“市场经济宪法”。究其原因就在于这些垄断行业中，我国的经济政策所遵循的依旧是：国计民生需要国家治理，国家治理等同于国家资本经营，国家资本经营等同于国家保护。在这种经济政策思维之下，公共事业行业中的保护性政策和法律必然远远大于或重于竞争性政策和法律。而作为保护竞争、促进竞争的《反垄断法》也不可避免的缺少了一些对公用企业垄断发生作用的要素与重要条件。本文试图就《反垄断法》在规制公用企业垄断方面存在的局限性展开阐述，并提出一些应对。