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可再生能源配额制度(Renewable Portfolio Standard)是国际上发展可再生能源的制度选择之一。目前国内外学者对可再生能源配额制度的定义基本上已经达成共识,即它是指一个国家或者地区用法律形式对各种可再生能源技术所提供的能源数量或在总的能源供应中所占份额进行强制规定,其价格由市场决定,以推动可再生能源发展的制度。目前该制度主要应用于可再生能源发电领域。 总量目标制度、固定电价制度、绿色电力制度以及全额保障性收购制度等均是加快可再生能源开发利用的有效制度形式。相比可再生能源配额制度,总量目标制度处于更高的位阶,而且对于固定电价制度、绿色电力制度、全额保障性收购制度等均起着目标引导的作用,在中国发展可再生能源的制度体系中处于基础地位。固定电价制度与可再生能源配额制度是发展可再生能源的两大基本制度。二者在电价的定价机制、电价分摊机制以及对不同可再生能源技术所造成的结果方面有所不同。绿色电力制度则是基于消费者自愿选择的制度。(全)额保障性收购制度是中国为了保障可再生能源发电入网而对电网企业提出的要求。 由于可再生能源配额制度具有种种发展可再生能源的优势,诸如能够为开发可再生能源提供持续的市场保障;使可再生能源资源在市场经济中不断得到优化配置等等。因此自上世纪八九十年代可再生能源配额制度在欧洲和北美洲开始实施以来,越来越多的国家和地区开始将其作为一国或地区开发可再生能源的基本制度。截止到2010年上半年,世界上已经有56个国家和地区实施可再生能源配额制度。但是可再生能源配额制度并不是完美无缺的制度,它在推动可再生能源的多元化发展、保障可再生能源投资安全、维护企业公平竞争、最大限度地开发可再生能源等方面还存在着一些缺陷,这就需要中国取长补短,通过制定其它激励性政策,促进社会各界对可再生能源的自愿性投资和开发,从而共同推动可再生能源的发展。 可再生能源配额制度虽然仅是一种促进对可再生能源进行开发利用的制度形式。但是该制度的实施目的、制度的确立、制度的具体实施及不断完善,体现了一些基本的理论和价值观。首先,它作为开发可再生能源的基本制度,体现了可持续发展的基本理念和价值观,是中国当前坚持科学发展观、实现经济社会的可持续发展在可再生能源领域的具体体现。其次,体现了经济学的基本理论。发展可再生能源是一种正外部性行为,可再生能源配额制度体现了外部性理论;此外,可再生能源配额制度作为社会经济运行中的一个微观制度,其产生、发展以及消亡体现了制度的博弈与变迁,也受到制度经济学基本理论的影响。最后,体现了企业的社会责任理论。发展可再生能源配额制度,强制性地要求一些企业承担发展可再生能源的责任,推动企业实现其应当承担的保护环境的社会责任。 总体来说,国外可再生能源配额制度的内容主要包括:(1)可再生能源发展的总量目标,即一定时期内可再生能源在一国或地区要达到的开发利用数量或者在一国能源总体开发利用中所达到的比例。(2)制度实施的主体,即由哪类或哪几类主体来承担发展可再生能源的配额指标义务。(3)制度实施的客体,即哪些可再生能源技术种类适用于可再生能源配额制度。(4)配额义务的分配标准。(5)制度实施的重要手段,即绿色证书制度。(6)制度实施的监督管理机构。(7)法律责任等。 可再生能源发展的总量目标作为可再生能源配额制度的前提条件,对于引导该制度的具体实施起着重要的作用。越来越多的国家或地区开始制定本国或地区的可再生能源发展总量目标。在这些国家中,在目标的计算方式上往往有绝对量目标和比例目标的不同,在具体的内容和时间期限上也有所不同,但是各国都规定可再生能源的发展量随着时间推移而不断增加。中国虽然已经通过《可再生能源中长期规划》和《可再生能源发展“十一五”规划》对发展可再生能源的目标和规划做了一定的规定,但是还存在不少问题,将来需要进一步加强地方可再生能源目标的制定;并细化现有目标的年度发展目标或发展比例;增强目标的准确性,使总量目标更便于计算和便于配额义务目标的具体分配。此外应综合考虑多种因素,尽量使总量目标最大程度地发挥对可再生能源发展的指引作用。 可再生能源配额制度实施过程中,主客体要素是配额制度能否顺利实施的核心要素。一般来说,一国电力市场的参与者不外乎有发电商、输电商、供电商和消费者。国外往往将发电商、供电商或消费者作为配额义务主体。中国电力市场发展具有自己的特殊国情,虽然实现了发电领域的市场化运行,但是输配电、供电等还未完全市场化,因此应首先考虑将发电商作为配额义务的实施主体,此外,鉴于中国目前可再生能源发电面临的“入网难”问题已经严重影响了可再生能源的发电规模和进一步发展,为了督促电网企业更好地保障可再生能源发电入网,亦应将电网企业纳入配额义务的主体范畴;考虑到中国以省为电力发展的区域模式,为了发挥省级政府发展可再生能源的积极性,减少或消除可再生能源发电的地方保护主义,亦应当由省级政府对本地区的可再生能源配额指标完成情况承担行政责任。国外许多国家对适用于配额制度的可再生能源技术做了许多限制,如对技术种类、投产时间、发电地域等方面限制,国家可以考虑将风电、生物质发电等基本实现商业化且能大规模应用的技术种类纳入该制度实施范围,对于目前技术尚不成熟,开发潜力有限的技术种类可以先通过固定价格收购、财政补贴等制度进行推动,待其将来发展到一定程度后再纳入配额制度的实施范围。 采取什么样的分配原则或标准是可再生能源配额制度能否得到成功实施的重要因素。应该以中国特殊的自然资源情况和区域发展布局为基础,借鉴国外对可再生能源配额指标进行分配的经验,坚持维护公平兼具效益的原则;以总量目标为基础,按照义务企业的市场份额比例进行分配;并且要按照不同的可再生能源技术种类进行分类分配。 义务主体完成其应该承担的可再生能源发电配额可以有两种模式:第一种是依靠国家计划的模式,这也是中国以往国民经济发展过程中一贯采用的发展模式。在这种模式下,义务主体如果完不成配额义务,那么将直接承担一定的法律责任,如缴纳罚款或者承担行政责任等。第二种是,采用市场化的方式。在这种模式下,义务主体可以借助于市场的手段来帮助其完成配额义务,国家不干预其采取何种手段来完成义务。各国往往通过建立绿色证书交易机制来帮助义务主体完成配额义务。实践证明,绿色证书制度是可再生能源配额制度实施的有效手段,有利地推动了在国外可再生能源配额制度的顺利实施。国外的绿色证书制度的内容主要包括:绿色证书的颁发或注册;绿色证书的计算、交易及有效期的规定;绿色证书的监督管理机构;绿色证书的灵活履行机制以及纠纷解决等。国家将来实施配额制度时可以尝试通过建立绿色证书交易制度的方式来便利于配额义务主体完成配额义务。综合考虑中国的自然资源状况、电力市场发展情况、监督管理机构及人员配备等各方面因素,在立法中对绿色证书交易作出具体规定。为了更好地实施绿色证书制度,可以将绿色证书交易的管理工作委托给专门的机构。对于证书交易过程中的纠纷解决应考虑到证书交易主体和交易领域的特殊性,妥善运用民间调解、行政调解、仲裁以及诉讼等多种方式,从而既能有效解决纠纷,又能有利于可再生能源产业的和谐发展。具体操作时,可以先进行制度试点,经过不断的发展完善后,再逐渐扩大到在全国范围实施。 有效的监管对可再生能源配额制度的顺利实施起着重要的保障作用。国外对可再生能源的监管,大多数倾向于建立独立于管理部门的监管机构,从而增强监管的独立性和有效性。中国目前国家电力监管委员会负责对可再生能源开发利用的监管,但是该委员会在从事监管过程中暴露出了一系列问题,包括监管职责的分散、立法规定的缺失等问题。将来中国实施可再生能源配额制度时,应坚持依法监管、独立监管、公平监管与高效监管的原则,加强国家电力监管委员会对可再生能源电力和绿色电力证书的监管,通过监管发现制度实施中的问题,推动可再生能源配额制度的不断完善。 法律责任是促使配额义务顺利履行的最后一道屏障。国外实施配额制度比较成功的国家或地区几乎都对法律责任做了规定。中国将来实施配额制度时也应制定科学合理的法律责任来督促义务主体及时足额地完成配额义务。 通过总结国外实施可再生能源配额制度的实施经验,可以看出,要想配额制度在一国或地区取得成功,除了科学合理的制度设计外,还需要具备一定的外在条件,如自然资源条件、市场条件、政府的激励政策以及社会公众的广泛支持等等。其中,经济激励政策以及发展公众参与对于顺利实施可再生能源配额制度起着非常重要的推动作用。国外不同国家对可再生能源发展的激励政策有所不同,但总结起来不外乎税收支持政策;金融支持性政策,包括优惠贷款、国际银行投资和政府的直接投资;政府直接补贴等。中国今后还应加强相关激励政策,如进行专门立法,加强地方的经济激励;加强融资的多元化和增强金融支持力度等。国际上通过调动公众的力量推动可再生能源发展的机制或政策主要有绿色电力机制和“净计量”政策。有必要通过完善相关法律和政策,通过加强可再生能源的宣传教育和加快技术研发水平,提高公众利用可再生能源电力的积极性。 目前中国可再生能源市场已初具规模,而且固定电价制度具备与配额制度有效衔接或协调的可能性,可再生能源监管也初步具备实施配额制度的条件,因此经过不断完善后,中国可以具备了实施可再生能源配额制度的条件。 国外实施可再生能源配额制度的国家大多通过立法的方式对该制度进行确立和规定。中国是成文法国家,通过立法的方式来对确立可再生能源配额制度是最有效的实施路径。建议制定《可再生能源发电配额制度管理办法》,对总量目标和配额分配标准、配额义务主体、监管机构、可再生能源技术种类、绿色证书交易机制以及法律责任等方面做出规定。