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国际关系中的制度选择是一种相当普遍的国际政治现象。不仅象美国和中国一样的大国可以通过自身的制度选择来最终影响国际关系中的制度建设,而且许多中小国家也可以凭借其拥有的特殊资源来影响乃至决定某些国际制度安排的形式。那么,为什么国家要在不同形式的国际制度安排之间进行选择？ 在纷繁复杂的国际关系理论谱系中,并不缺乏关于国际制度安排的理论解释。这些理论从不同的角度揭示了制度选择所涉及的一些重要方面,但是可能由于研究假定的规定、研究议程的设置、研究方法的限制和研究视野的拘囿,这些关注不同焦点的理论并没有为本文提出的上述问题提供系统的解释。 交易成本经济学是新制度经济学理论传统的重要组成部分,其主要代表人物为罗纳德·科斯和奥利佛·威廉姆森。科斯强调了交易成本权衡在制度选择中的重要性,引发了现代经济学中的新制度主义革命。威廉姆森则明确提出了将不同的交易相区别的三个基本维度,从而将交易成本推理操作化。本文将在科斯与威廉姆森相关成果的基础上提出国际关系中的制度选择模型。 任何理论或假说都是在一定的研究假定的基础上发展起来的。根据本项研究议程的内在需要,综合考虑主流国际关系理论和交易成本经济学对有关研究假定的依赖,提出关于国家行为的三个基本假定:第一,国家是理性的行为主体;第二,国家的理性是有限理性,第三,国家具有机会主义倾向。 制度经济学家把交易的实质定位为权利让渡的思想,为人们把交易成本的概念运用于国际关系领域提供了便利。虽然主流学派的国际关系学者把无政府状态视为国际体系的根本特征,但是他们认为无政府状态既不意味着模式的缺乏也不意味着永久的战争,相反,国家间的关系具有一种高度的秩序。正是国家主权使无政府状态与国际秩序具有了某种程度的同一性。主权作为一种制度,为国家权利的界定、行使与保障提供了可能,从而为国家权利的让渡创造了条件。把由于国家权利的让渡而产生的成本称为国家间交易成本。这些交易成本可以分为缔约成本和治理成本两大部分。 那么,国家权利的让渡为什么会付出成本？由于国家理性是一种有限理性,交易的一方在国家间交易的过程中不可能知道另一方的所有必要信息,它们所拥有的信息之间的差值构成双方各自的私有信息。但是,只有当信息不对称和国家的机会主义行为相联系时,国家在权利让渡的过程中才会付出显著的交易成本。在缺乏有效约束的情况下,国家在对外关系的各个领域中都有可能采取不同形式的机会主义行为。逆向选择、道德风险和“搭便车”是三种典型的国家机会主义行为。把这些国家机会主义行为看作国家间交易成本的主要来源。 由于交易成本是一个抽象的概念,不能被直接度量,首先需要找到能够被直接度量的具体指标,然后再根据这些指标间接比较国家间交易成本的大小。本文将问题领域敏感性、国家同质性和透明度作为国家间缔约成本的基本指标,将资产专用性、不确定性和交易频率作为国家间治理成本的基本指标。 在交易成本经济学中,制度安排被看作内生变量,制度环境则被看作外生变量,本文也照此处理。在现代国际社会中,主权制度构成了最重要的国际制度环境。人们所讨论的制度选择只是在制度安排意义上的不同制度形式之间所进行的选择行为。对于国际制度安排来说,制度化水平的高低体现在以下三个基本维度上。第一,正式化,即明确地阐述和批准国家间的行为规则;第二,集中化,即建立具体而稳定的组织结构和行政设施以管理集体行动;第三,授权化,即授予第三方实施、解释和运用规则、解决冲突和制定后续规则的权威。根据制度化水平的上述三个维度,将国际制度安排的基本形式分为非正式协议、自我实施的正式协议、一般的正式国际组织和超国家组织。 非正式的国际协议具有多种多样的形式,如默契、口头协议、行政协定、非约束性条约、联合声明、最后公报、商定记录、谅解备忘录和准立法协议等。非正式协议与正式的条约相比有两个基本差异:第一,其所做承诺在外交上的地位并不是一目了然的;第二,这些协议并不要求复杂的批准程序。当各缔约方珍视自己的行动自由而不愿让国际协议过多地束缚本国的未来行为时,当各缔约方希望尽快地达成协议以解决迫在眉睫的问题时,或者当它们企图规避国内政治和国际政治中的各种牵绊力量时,非正式协议以其灵活性、迅捷性和秘密性的特点而降低了国家间缔约成本。但同时,非正式协议的法律地位无论在国内还是国际上都较为模糊、较为脆弱,从而比正式条约更容易遭到缔约方的撕毁或背弃,在协议期限内无法有效地约束合作伙伴的机会主义行为,因此难以有效降低国家间治理成本。 正式的条约往往比非正式协议更有利于各缔约方相互制约可能的机会主义行为,从而以更大的制度力量来支持协议的自我实施。首先,条约具有正式的国际法地位,在缔约国之间发生争端时援引条约可以证明或强化己方行为的正当性。其次,条约生效必须经过复杂的国内批准手续,通常需要获得立法机构的同意。这种程序性的限制虽然使国家间缔约成本上升,但条约一旦获得批准,就会得到国内制度和法律体系的强有力支撑。再次,国际条约比非正式的国际协议更加公开,违约行为的成本收益预期更可能在多元的决策主体之间共享。此外,国际条约会比非正式协议产生更大的声誉效应,从而使各缔约方更容易作出“可信的承诺”。 无论非正式协议还是自我实施的条约,都是自我实施的协议。如果违反协议的预期收益没有超过遵守这一协议的预期收益,协议就可以自我实施。在国际关系中,如果缔约方在协议中有效地使用抵押、互惠和问题联系的办法,这一条件就可能得到满足。但是,单靠自我实施的国际条约仍有可能受到机会主义行为的严重困扰。例如,对于究竟是否发生违约行为,经常面临核查的困难。为了缓解这些困难,参与交易的有关国家就可能选择正式的国际组织。 与自我实施的国际协议相比,正式的国际组织具有较为稳定的组织结构和行政设施。这种相对稳定的组织结构和行政设施使国际组织能够开展广泛的集中活动,如搜集信息、共同分担、联合生产、争端解决和规则制定与实施等。如果根据条约建立了正式的组织,那么正式的组织将成为政治动员的焦点,从而促进各缔约国在更高水平上遵守条约。但是当国家采取机会主义行为的预期收益足够大时,一般的正式国际组织因其范围狭窄的权限而无法采取强有力的行动去增加机会主义行为的成本。为了更有效地对付国家潜在的机会主义行为,像欧洲联盟和世界贸易组织这样得到充分授权的超国家组织应运而生。 超国家制度的基本特点在于各缔约国事先同意根据明确的集体决策程序来决定如何解读和适用条款,而不是由自己决定如何在特定情势下解读和适用条款。几乎所有的国际协议都是不完全契约,任何国家都不可能在签订协议时就事先洞悉契约期限内所有可能的偶然性。即使能够预见长期契约关系中可能发生的一些问题,缔约国也不一定拥有足够的信息来确定如何作出适当的反应。如果各缔约国不愿让上述情势危及到国际协议的实施,它们就可能事先建立一种相对稳定的组织结构和行政设施,并授权这类实体在协议所规定的边界内开展集中活动。 那么,在一个以主权制度为基础的国际制度环境中,缔约国如何在制度化水平不同的上述国际治理结构之间进行选择？这正是人们所关注的核心问题所在。国家间治理成本随着制度化水平的提高而递减,国家间缔约成本随着制度化水平的提高而递增。缔约国在选择国家间治理结构时,将在国家间治理成本与国家间缔约成本之间进行权衡。国家间治理成本与国家间缔约成本的总和构成国家间交易成本。作为理性的国际行为主体,缔约国在交易收益给定的情况下,将选择使国家间交易成本最小化的国际治理结构。换言之,如果国际治理结构X使国家间交易成本最小化,X就是这项国家间交易的最优国际治理结构。 根据上述制度选择模型,本文提出如下假说:假说1:在其他因素给定的情况下,问题领域敏感性程度越低,缔约国越有可能选择制度化水平较高的国际治理结构;假说2:在其他因素给定的情况下,国家同质性程度越高,缔约国越有可能选择制度化水平较高的国际治理结构;假说3:在其他因素给定的情况下,透明度越高,缔约国越有可能选择制度化水平较高的国际治理结构;假说4:在其他因素给定的情况下,资产专用性程度越高,缔约国越有可能选择制度化水平较高的国际治理结构;假说5:在其他因素给定的情况下,不确定性越大,缔约国越有可能选择制度化水平较高的国际治理结构;假说6:在其他因素给定的情况下,交易频率越高,缔约国越有可能选择制度化水平较高的国际治理结构。 本文通过案例研究来检验上述制度选择模型是否成立。人们所选择的案例是北大西洋公约组织的缔造,检验的时间跨度为1947年杜鲁门主义的提出到1951年北约欧洲盟军最高司令部的成立。战后初期,随着国际形势的深刻变化,美国和西欧国家必须调整彼此的安全关系。美国和西欧国家对安全关系的制度形式具有不同的偏好,而且无论美国还是西欧国家,关于制度形式的偏好也在发生变化。基于理论模型所演绎的相关假说,通过史料分析产生了关于美国和西欧国家制度选择行为的一系列基本预期。那么,美国和西欧国家在各自的安全政策中对于制度形式的构想是否与根据理论模型所推导出的预期相符呢？在史实回溯中集中关注战后初期与美欧相互安全形式的构想密切相关的声明、电报、法案、备忘录、谈话记录、会议纪要、条约草案等,从复杂多变的外交折冲中展示其制度选择行为的基本线索,据此验证了本文所发展的制度选择模型。