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扶贫小额贷款政策是江苏省重要的扶贫措施之一,也是针对特殊人群的一项公共政策。根据中央“扶贫到村、帮扶到户”要求,结合江苏扶贫工作的实际情况,我省从1998年开始实施扶贫小额贷款,近10年来,我省财政部门、扶贫部门以及有关金融机构,积极做好扶贫小额贷款项目实施和管理工作,实现了贷款市场化与扶贫政策的有机结合,取得了一定的成绩,但是在实施过程中也出现了一系列的问题,扭曲了政策设计的初衷,直接影响到扶贫的效果。本文利用卡尔·帕顿和大卫·沙维奇的简化公共政策分析过程模型,根据小额信贷的有关评价理论及公共经济学、公共政策学、公共管理学和发展经济学的有关原理,从信贷机构、贫困农户和政府机构三个层面对扶贫小额贷款政策的运行机制进行分析、评价,并发现影响该公共政策执行效果的各个变量中存在的问题,并南此提出相应的政策建议。本文希望对江苏省小额扶贫贷款政策的详细分析,能够成为小额信贷理论的有益补充,并为进一步完善这一支农惠农政策提供一些有价值的参考。
简而言之,现行的江苏省扶贫小额贷款政策运行机制是由政府提供担保资金,农村信用社以基准利率按照一定的保投比例,在各个项目县(市、区)的《贷款备选农户名册》中自主选择对象发放贷款,对按期还款的农户政府还给予50％的贴息。对该政策涉及的三个层面,本文选择了不同的指标进行评价:对信贷机构,根据小额信贷理论,选定信贷机构的“财务可持续性”作为评价指标；对农户,选定“对农户贷款的满足程度”和“农户收入”作为评价指标,其中“对农户贷款的满足程度”又从“获得贷款的人数及比例”和“户均贷款额”两个方面进行衡量；对政府,主要分析担保资金、奖励资金、基准利率及利息补贴政策是否能够达到帕累托最优,提高社会福利。通过分析评价,我们得出,政府通过财政干预,综合运用担保资金、奖励资金、基准利率及利息补贴政策,一方面以适量的财政资金投入为代价,通过保证信贷机构的利润率,引导金融资金流向中低收入农户,另一方面通过降低使用贷款的成本鼓励农户进行贷款,在一定程度上解决了贷款人与借款人之间的信贷博弈。
但是,该政策在实施过程中还存在很多问题,具体包括:一是贷款目标的偏移,包括贷款对象及贷款用途的偏移；二是担保政策失灵,即未能有效降低中低收入农户的贷款门槛；三是财政成本偏高,担保资金形成沉淀成本,用于奖励资金的比重过大；四是基准利率及贴息政策失灵,即未能从根本上激发贫困农户对贷款的需求。本文通过分析,认为出现以上问题,主要原因:一是政策的目标团体即中低收入农户自我发展能力欠缺,贷款意愿不强；二是政策设计的结构存在问题,造成信贷资金漏出,导致贷款的瞄准机制出现偏差,同时诱导地方政府利用政策漏洞,偏移贷款用途；三是政策执行部门即各级政府职能部门、农信社都是理性经济人,部门利益背离公共利益,产生政府失灵,导致政策执行的偏差；四是政策的执行环境存在问题,农村金融环境较为恶劣,农信社的垄断地位导致帕累托效率降低,此外,二元经济结构及现有农村经济制度,束缚了农业生产规模化的进程,由此限制了中低收入农户的发展意愿和能力。
根据问题产生的根源,本文提出了如下政策建议:一是进一步完善政策措施,扩大政策目标对象的范围,引入贷款竞争机制,完善政府补贴机制等；二是通过完善相关支农惠农政策,改善农村生产环境,提高劳动力质量,培育农户利用信贷资金的能力；三是深化农村金融市场改革,增加农村金融市场的信贷供给；四是针对“市场失灵”和“政府失灵”引入第三部门参与实施扶贫小额贷款。