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所谓的土地财政，是指地方政府对土地出让收入等土地相关财政收入依赖程度较高的现象。随着土地出让收入规模的迅速增长，近几年土地财政现象一直受到各方的诟病。虽然与公共财政预算收入相比，土地出让收入的规模与相对比重都不算太高，但总体来看，地方政府实际运用的财力资源当中，来源于土地的租、税、费三种性质的收入占比是非常高的，而且地方经济社会发展对土地资源高度依赖也是客观事实。这一现象的产生，其根本的制度基础是我国实行土地公有制而且建设用地必须使用国有土地。作为建设用地增量来源的集体建设用地，只有转为国有土地以后，才能进入一级市场流转，这一制度安排带来了大规模的政府土地出让收入。地方政府对于作为非税收入的土地出让收入高度依赖，与现代民主法治国家的政府“收入合宪”原则是相悖的，事实上也制约了各地发展方式的转变，引发了许多社会矛盾和问题。土地财政转型研究，在推动土地财政收入由“租”为主向以税为主转变的同时，研究推动土地管理制度等相关配套改革，促进土地资源科学集约利用，推动地方经济发展方式转变，最终实现经济社会发展转型。 社会主义市场经济条件下，建设公共财政体系的基本出发点是为满足社会公共需要提供财力保障，按照公共性、规范性、法治化的要求，其收支运行应该做到“收入合规，分配合理，支出规范，运行透明”。1994年分税制改革以来，我国已经逐步建立起了适应市场经济要求的复合税制体系，中央与地方财政关系不断规范并在近年来保持相对稳定，财政支出结构重点向民生等公共服务领域倾斜，财政运行管理的规范透明程度稳步提高。特别是2011年起，政府将所有预算外资金，分门别类纳入公共财政预算和政府性基金管理，实行对政府收支的“全口径管理”。至此，我国由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算（最终目标是社会保障预算）构成的政府预算体系框架已经基本形成。 当前，土地出让收支在地方政府收支中占比高且管理相对粗放，这是我国公共财政体系建设的最大制约因素，之所以说土地出让收支管理是公共财政建设的“短板”，其原因在于:第一，土地出让收入的组织具有不稳定性，年度间波动比较大，使年度预算平衡面临较大挑战。第二，土地出让收入的区域分配不均衡，导致不同地区间政府性基金收入严重“贫富不均”，土地出让收入的三分之二以上分布在东部沿海地区，发达地区按政策提取的农业土地开发等专项资金“花不掉”，而相对落后地区专项资金规模又严重不足;第三，土地出让收入的支出用途和管理仍然需要进一步提高，虽然2007年以来，逐步全额纳入政府性基金预算管理，但是使用结构和方向、支出管理上仍然存在较大的改进和提升空间，是财政支出管理的薄弱环节。 地方经济社会发展对土地出让收入的高度依赖，容易触发社会矛盾、带来财政收支风险。从国际上看，地方政府对于土地财政收入的高度依赖是普遍现象，但是绝大多数国家都是以土地税收收入为主，而我国土地财政收入却主要来源于土地出让收入。2011年，全国土地出让收入达到33200亿元，相当于地方公共财政预算收入的60％;土地出让收入占到政府四大预算（公共财政预算、政府性资金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算）收入的20％左右。许多本该由税收收入予以保障的支出，由于地方本级的税收收入不足，而从土地出让收入中寻求支持。比如，按照现行政策规定，从土地出让收入中提取的教育、保障性住房、农业水利建设等专项资金就多达6项，合计约占到土地收益的55％以上。这种对作为非税收入的土地出让收入的高度依赖，既不符合现代法治国家政府财力组织的原则要求，也影响了地方经济发展方式的转变，还容易引发征地拆迁补偿、资金浪费等经济社会问题，成为社会稳定的潜在威胁因素。另外，地方政府在发展经济和社会事业过程中，对于土地资源的过度透支，也在加速积累财政风险。一是土地出让收入快速增长在未来不可持续，而前期土地出让收入高速增长时已经形成支出路径依赖，在今后收入规模急剧下降时，就会引发财政收支矛盾。二是地方政府性规模增加使财政收支风险加速积累。根据国家审计署的审计公告，截止2010年底，全国10.7万亿元的地方政府性债务余额中，直接依靠土地出让收入偿还的占24％，这种债务模式和结构，很大程度上依赖于经济高速增长和房地产业持续繁荣、土地出让收入持续增加，一旦市场出现大的波动或土地出让规模缩减，导致土地出让收入出现下降，难免会出现债务偿付危机。三是征地成本补偿不充分，土地增值收益分配不合理，容易引发不稳定因素。另外，目前我国土地税制的收入汲取和市场调节能力弱，土地“涨价归公”难以落实，大量本该收归公有的土地收益被少数人获取，客观上拉大了贫富差距。 我国土地财政现象的产生有着复杂的经济社会背景，当前迫切需要政府主动引导和推动土地财政转型。改革开放以来，我国土地财政现象的产生是多种因素综合作用的结果，主要的原因可以概括为“经济发展战略有需要，土地制度安排有基础，地区间竞争有动力，地方政府收益有激励”。改革开放以来，我国实行政府主导的赶超式发展战略，需要大量引进资金、技术和先进管理经验。吸引外来资源主要靠广阔的市场空间、廉价的劳动力和政府手中的土地资源，而我国建设用地制度安排，又为政府利用土地资源加快发展提供了制度基础。实际当中，地方政府受托行使土地出让、收益征缴等所有者权利时，土地资源便成为各地政府开展“GDP锦标赛”的基本手段，由此带来前期国有土地权益大量流失，后随着土地出让制度的建立和逐步规范，土地出让收入规模又迅速膨胀。而且，各地普遍以农地价格从农民手中征地，然后以建设用地转手出让，一进一出，政府征地出让的成本低而收益非常可观，更刺激了地方政府征地、出让行为，促使土地出让收入保持快速增长。土地问题牵一发而动一身，而土地财政现象又涉及到经济社会多方面的利益。规范政府土地出让收入的组织与支出管理，进一步理顺土地租、税、费关系，推动土地财政转型，是健全公共财政体系、完善社会主义市场经济体制、建设现代法治国家的必由之路和迫切需要。 推动土地财政转型，总体目标就是要推动财政发展转型、经济发展转型和社会发展转型，有效防范和化解土地财政相关风险，增强经济社会发展的可持续性。具体在操作过程中，需要积极稳妥地推动三个层次的转变和转型，即:政府土地财政收入结构转变、土地使用制度变革、经济社会发展模式转型。具体来说:第一，实现地方政府收入来源结构的转变。地方主要财源要由“租”变“税”，由主要依赖土地出让收入（即地租）向依靠房地产税收收入转变;相应地，收支管理由主要实行基金预算管理转向一般预算管理。第二，推进土地使用制度的变革。在增量建设用地上，由政府垄断土地一级市场、以收取土地出让收入为主，向集体建设用地同等进入一级市场流转、政府主要通过税收调节土地收益转变;而对已经出让使用权的存量建设用地，统一实行“永佃制”，到期后自动续期，政府通过税收调节土地增值收益。第三，推动经济社会发展模式的转型。地方政府由主要出让土地和发展产业、依靠土地出让收入和流转税收支撑财力增长，转向注重改善当地经济社会环境、主要依靠房地产税等直接税收入为主保障支出需求，实现经济社会发展模式的深刻转型。 当前推动土地财政转型已具备了一定的基础和有利条件。首先，我国已经具备相对稳定的、可预期的财税体制环境。1994年分税制改革以来，我国中央与地方的财政分配关系基本稳定且不断规范。就公共财政预算而言，近几年中央收入比重一直稳定在51％左右，而中央本级支出比重在80％左右;中央对地方的转移支付当中，一般性转移占比稳定在50％左右，中央与地方财政分配关系的相对稳定，为推动土地财政转型创造了良好的财税体制环境。二是开征房地产税的准备工作取得重要进展。房产税改革试点已先期在重庆与上海两地推行，虽然离真正意义上的房地产税还有较大距离，但是为全面开征房地产税积累了经验。而且通过多年努力，即将实现重点城市住房信息的全国联网，在做好房地产税开征的技术准备上迈出了坚实的步伐。三是地方政府和广大民众对此比较认可。土地出让收入增长不可持续已经得到实践检验，全社会资源节能和环境保护意识日益增强，保护土地资源、科学集约用地已经成为共识。四是土地管理制度改革积累了一些经验。虽然土地制度改革从观念和制度设计等方面还存在一些障碍，但集体建设用地流转改革逐步深入推进，为集体建设用地与国有建设用地同等出让、直接进入一级市场流转探索积累了经验。当然也存在一些制约因素，地方政府担心改革会带来土地出让收入的急剧下降和支出压力，土地和房产相关法律法规体系需要进一步完善，房地产税的税基整理评估等技术准备还需要做大量的工作，等等。这些都需要政府努力加以克服和解决，主动引导和推动土地财政转型。