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养老保险是工业化、城市化和市场化进程的产物,建立在社会化大生产的基础上。它涵盖资本和劳动力等影响经济增长的重要因素,被看作是政府宏观调控和施政理念的重要体现,对社会生活的各个层面都产生广泛深远的影响。
世界银行大力倡导的多支柱养老保险体系已逐步得到各国政府的肯定,并在多国实践中显现出良好效果。我国也提出建立由政府举办的基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的三层次养老保险体系。其中基本养老保险,是国家通过立法强制实行,保证劳动者在年老丧失劳动力时,给予基本生活保障的制度。它坚持保障退休人员基本生活的原则,缴费和待遇标准由国家统一规定。
基本养老保险基金作为社会保险基金中最重要的组成部分,通常被老百姓称为“养命钱”,对于个人生活的重要性不言而喻,它还承担着社会稳定器的作用,也是党中央和国务院高度重视和热切关注的焦点之一。基本养老保险基金具有强制性、适度性、公平性和积累性四个重要特征,涉及基金的筹集、投资运营和给付三大运行环节。基金的投资运营遵循安全性、流动性、限制性、收益性和优惠性原则。
高度的安全性是基本养老保险基金的内在要求,因为一旦资金收不抵支,不仅增加了政府负担,还影响基本养老保险待遇的足额兑现,以及后代人社会负担的增加,甚至影响政府的公信力。而我国基本养老保险基金起步晚,发展速度缓慢,同时面临转制形成的“隐性债务”和人口老龄化造成的基本养老保险基金支出压力。因此需要从多方面加强基本养老保险基金的管理。
首先,基本养老保险基金的设计与管理应该符合本国国情和阶段经济发展水平,采用与本国生产力发展水平、社会经济和历史文化传统相适应的模式,同时在不同时期,基本养老保险基金管理模式和给付水平也可不同,体现阶段性特点。
基本养老保险基金按是否有基金积累,筹集模式可划分为现收现付制和基金积累制;按资金的调剂范围可划分为社会统筹模式和个人账户模式；按养老金给付方式不同,基本养老保险基金的给付模式主要有待遇确定型和缴费确定型。
从基金模式特点分析,单纯的现收现付制不利于提高在职者的缴费积极性,况且人口老龄化日趋严重,在职者会因为较重的抚养比产生抵触情绪;单纯的基金积累制不能体现社会风险全员共担的社会保险理念,但却拥有明显的缴费激励作用。
从国际发展趋势看,不论是渐进式的还是总体全面的,基本养老保险基金的管理模式从现收现付制向基金积累制或部分基金积累制转换。我国选择了统筹账户与个人账户相结合的部分基金积累制模式,统筹部分为现收现付制,个人账户为基金积累制,但由于转制成本,统筹基金收不抵支,与个人账户合并支付当期养老金的需求,个人账户空账运行,变成混账管理,或称为名义个人账户。
世界各国养老保险按照其覆盖范围和保障水平大致可分为:收入关联型养老保险、福利型养老保险、混合型养老保险、国家型养老保险和储蓄型养老保险,并以前三种为国际主流。本文选取了国外养老保险中与我国基本养老保险性质相似部分的资金管理进行对比分析,发现收入关联型养老保险普遍被大多数国家认可并采用。我国基本养老保险也是收入关联型,有许多可以借鉴的国际经验。
我国实行统筹账户与个人账户相结合的部分基金积累制的收入关联型基本养老保险。这种模式设计顺应国际发展趋势,体现了我国中庸之道的管理理念,也符合我国现阶段经济发展水平不高、但速度较快,资本市场发育不成熟的国情。
虽然我国基本养老保险基金的建立和管理,经过几十年的历程,不断采取相应措施得到发展,并也充分考虑了我国人口众多、地域广泛、发展不平衡和管理分散的特点,根据不同社会群体的特征,开始逐步试点总结经验,进行完善。然而我国国情的特殊性和基本养老保险基金起步晚、历史短暂的现实,使得基金管理仍然存在着许多问题和不足之处。
从基金的特征和作用来说,我国基本养老保险基金应朝着“广覆盖、保基本、可持续”的发展目标努力。本文没有仅仅从改进城镇企业基本养老保险基金管理的问题出发,不赞同把机关事业单位和农村户籍人员排除在这一框架之外,另起炉灶、分块管理。而是从全国统筹的角度考虑,紧抓社会保险基金的原则和特征,分析资金来源、运行环节、监管成本等方面,认为分块管理的设计会造成新的问题和矛盾。提出在现行制度下,为降低基金管理成本,缓步稳妥推进,将机关事业单位和农村户口人员逐步纳入到统一的基本养老保险制度下,这与现行事业单位基本养老保险改革试点方案及新农保改革试点方案设计中基金分块单独管理的意见不同。
基本养老保险基金管理不仅是制度设计的问题,也是操作层面的问题,本文从制度设计和实际操作两个层面分析了基本养老保险基金管理中的一些不足:由制度设计造成的巨额转制成本、基金扩面征缴难、缴费率高、养老金替代率高且没有正常的待遇调整机制问题:由人口老龄化、资本市场发育不成熟和我国地域广等客观环境分别造成的基金支付压力大、基金投资收益小和基金统筹层次低的问题；还有因法律、法规制度体系不健全,信息技术不完善,高级管理人才匮乏等因为造成的基金隐性流失等管理混乱现象。
以上不足各方已基本达成共识。但是在现行的基金制度模式下,个人账户是否是空账运行成为争论的焦点。本文认为做实个人账户、拓宽投资渠道在我国目前资本市场并不完善和成熟,资金监管和运营制度并不健全的情况下,显得意义不大,更有可能导致管理成本增加,政府承担更多的资金保值增值风险。可借鉴瑞典名义账户的办法平稳过渡个人账户做实的过程,待条件和环境允许,再逐步实现做实个人账户。
因此,现阶段的工作重点不应该在个人账户基金的做实问题上,而是应该将工作重点放在面向全国统筹和可持续发展的方向,加强基金征缴和支出管理,设计好各项方案的接口衔接,实现劳动者在城乡之间、不同类型单位之间和地区之间流动,基本养老保险都可以衔接和转换,为形成投资资金规模创造条件；采取措施化解人口老龄化对基本养老保险基金的冲击,减轻当前基金支付压力,为积累基金进行投资打下基础等重点任务上。
具体可从基金来源、基金支出和加强基金管理三个方面采取措施进行改善。从我国现有条件看,调整退休年龄,严格控制提前退休,建立与物价水平、工资增长水平等因素联动的养老金正常调整机制,加强基金管理的基础工作等措施已具备相应的条件,是成熟可行的；而降低养老会替代率需要考虑社会稳定因素,缓步推进,收入检测的方法需要信息技术的支撑,各部门间协调机制的建立。针对基本养老保险基金结余总量小的现状,发行特别国债是目前最好的投资选择。
远期来讲,我图应注重建立健全配套管理体系,增强经济环境的调控和优秀人才的培养。随着经济发展水平的不断提高,当信息化建设在基本养老保险基金管理中得以充分应用,资本市场不断成熟完善,具备这些相应的条件和环境时,就应该把工作重点转移到基本养老保险基金的投资运营上。将统筹基金和个人账户基金分账管理,研究制订符合中国实际情况的基本养老保险基金投资运营办法,从基金的首要原则,即安全性出发,做好投资战略安排,保障基本养老保险基金投资运营取得最佳收益,适应基本养老保险基金可持续发展的需要,实现其保值增值。