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近年来，作为我国中小学布局调整主要政策手段的教育聚集，在实践中越来越明显地发挥出其作用和功能。目前，研究者们对我国的农村中小学布局调整政策运行中存在的问题描述得较多，对于政策手段的改进和发展则较少发表建设性的意见。鉴于这种情况，本文运用管理科学中政策工具的理论和方法，针对教育聚集进行了定位和全方位的研究分析，在对实践情况进行调研的基础上，进行宏观概括和深入思考，力求为农村中小学布局调整政策的运行与发展提供参考意见。 在已有概念的应用上，本文将政策工具和政策手段分离开来，把政策工具看作是实现政策目标的手段的抽象概括，把政策手段看作事实现政策目标的具体做法。扩大的政策工具可以把教育政策执行过程中所下发的文件和指令包括在内，但本文所研究的教育聚集作为政策手段，与政策工具是内容与形式的关系，即把政策工具限定为一项教育政策实施后，解决问题所采用的管理方式，而教育聚集则是一种政策工具所执行的具体内容。文章的分析采用的路线为:从政策目标、政策内容到政策工具，然后转移到政策工具的政策手段，探讨农村中小学布局调整主要政策手段教育聚集的选择、应用和效果及其本身的优势和劣势。最后，从政策工具的视角提出改进建议。在此基础上，对于我国教育政策研究也提出了发展建议，即在关注政策的前提下，从政策工具和政策手段入手解决政策实施过程中出现的各种问题。 政策工具是公共政策的制定主体，尤其是执政党及政府部门所选择并加以具体应用以达成政策目标、执行公共政策，以解决政策问题的途径。随着管理学研究的深入，政策工具逐渐成为政策科学研究的一个重要内容。政策工具在政策分析研究中的实用性使其不断发展成为一个新的学科分支和研究领域。在一项政策运行的过程中，政策工具的选择会受到各种因素的影响，政策手段的选择和应用则在政策工具的框架下进行。 近二十年的农村中小学布局调整实践，强烈地表现出以教育聚集为政策手段的特征。这种政策手段的选择和使用是自上而下的，带有行政性、强制性和稳定性的特点，以管制工具为主要形式运行。"以县为主"的义务教育管理体制既是教育聚集的实施条件，又是教育聚集应用的政策环境。对于农村中小学布局的调整，已有的研究主要集中在对调整中出现的问题的描述和对政策本身的反思和批判上。本研究以政策工具为视角，认为农村中小学布局调整政策本身并没有错误，只是在政策工具的具体手段方面，以教育聚集为主，较少采用其他手段，在政策工具的选择和配合方面也缺乏必要的设计。正因为如此，单一的、自上而下的政策工具和政策手段应用后导致政策实施效果不理想。因此，今后一段时期的农村中小学布局调整政策发展应该把重点放到政策工具的多样化上来，才能使我国的农村中小学布局调整走上健康发展之路。 除此之外，应该关注到，我国的教育政策制定和执行大多因循自上而下的顺序。在今后的教育政策发展中，不仅要关注教育政策的制定、实施和教育政策目标的实现程度，而且要从政策工具的角度对政策手段有一个客观的评价和改进建议。任何一项教育政策，它的初衷不外乎解决一些问题，改进某些现实的状况，促进教育事业健康发展。当这些初衷无法实现或只是实现了一部分，或者在实现的过程中出现多种问题，人们总是对政策本身产生怀疑，甚至指责政策的制定原本就是个错误。这种情况在政策的目标群体及其相关人身上表现尤为明显。与政策相关的各类人群的认识水平和理解能力是不同的，这也使得政策手段在应用过程中出现了多种问题。这些问题无法避免且时常出现，只有在政策设计的环节多下功夫，选用多样性的工具，根据政策工具选定具体政策手段，并使其在应用中相互配合，才能把问题出现的可能性降到最低。 本文的创新之处在于把撤点并校、建设中心校等农村中小学布局调整的实际措施总结为教育聚集，并对其内涵进行了解释和概括;引用政策工具的分析框架对教育聚集这种政策手段的选择和应用进行了探究，从农村中小学布局调整的基本目标--效率和公平两方面的实现入手，对教育聚集进行了客观评价;利用已有政策工具常用分类，提出农村中小学布局调整政策手段的改进建议。总体而言，本文从教育聚集的"点"入手，理出教育聚集的选择、应用等全过程这条"线"，然后上升到农村中小学布局调整政策以及教育政策的整体理解和把握的"面"上来，不仅对教育聚集的优点和缺点进行了评价，而且更新了以往由于政策实施的问题而怀疑教育政策本身的观点，为教育政策的理解和分析找到了新的切入点和突破口。