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在我国地方法之制定、修缮以及运行实践中，善于观察和思考的人士或许已经觉察到一种现象，即由地方立法直接推动的地方治理乃至国家治理和制度革新，无论是在专家学者们的理论研究中，还是在实务工作者基于立法经验和实践建议建言中，会经常提到几个未能解决的难题:“一统就死，一放就乱”、“如法炮制”的“景观式立法”、法制统一与地方特色的矛盾、立法的创新性不足、立地方立法边界不明、“突破上位法”的合法性质疑等，而这些难题都与地方立法的一个关键组成部分——创制性立法有关。如果将我国整个立法体制视作一个国度，中央立法就是这个国度的“领导者”和“管理者”，统摄管理整个立法国度，制定基本政策，把握发展方向，地方立法则扮演着“执行者”和“协助者”的角色。从制度设计的角度出发，地方立法起着“上通下达”的重要作用:协助宪法、法律、行政法规等中央立法在地方的有效执行、解决中央立法无法独力处理或暂时不宜处理的问题、解决理应由地方自主处理的问题、为中央立法提供“先行先试”的经验。但随着改革发展进程不断推进，尤其在进入了大数据和人工智能的新时期，社会关系愈发复杂，急需新的规则去规范约束，此时国家对地方立法的要求已经不再是简单的总结过往经验、肯定已有做法，而是要求其在为执行法律、行政法规进行执行性立法的同时，结合本地区的实际情况，制定一些具有引领意义的创制性立法。倘若地方立法丧失了创制性，只作为中央立法的实施细则紧随其后，就丧失了其地方性的本质属性。如此，地方立法增加了一个“改革者”、“实验田”的角色。
创制性立法作为一种立法类型和立法现象，客观地存在于地方立法之过程中，但作为一个学术概念，并未引起诸多学者之关注。诸学者所提创制性立法仅是为论证其他主题之需要，而附带说明或借鉴思考，无意作科学周延之诠释，且很多时候将“创制性立法”理解为“立法的创新性”。实际上，在学术研究和立法实践中，这两个概念之间是存在区别的，创制性立法既可以被视为一种地方立法的属性，又可以被视为一种地方立法的类型。将其视作一种立法属性时，“创制性”等同于“创新性”，”“创制性立法”亦即“具有创新性的立法”。就地方立法而言，创制(新)性是一项基本特征，一部地方性法规或地方政府规章，相较上位法若没有丝毫创制，则其必要性势必受到质疑，也很难通过备审制度的监督。此时的地方立法根据不同划分标准，可以分为执行性立法、先行性立法、补充性立法、试验性立法、自主性立法等不同立法类型，即便在执行性法规中也会存在“创制性条款”，从而具备执行性和创制性双重属性，都可以一定程度超出上位法规定的范围。而将其视为立法类型时，创制性立法是与执行性立法相对应的概念，“创制”的涵义在于“创设”、“增设”，以立法目的和立法内容为划分标准，地方立法仅包括创制性立法和执行性立法两种类型。地方创制性立法是指享有地方立法权的国家机关，为了弥补法律、行政法规等上位法的空白或不足，解决地方出现的具体问题或满足某种需求，就不存在上位法或上位法尚未规定的事项，运用自主立法权制定地方性法规或政府规章，创制新的权利义务规范的活动。
在从当前各地地方权力机关开展的立法活动境况来看，创制性立法已经成为我国地方立法发展的一个鲜明倾向。与执行性立法相比，创制性立法更能体现地方立法的独立性和自主性，作为近年来地方立法过程中最为活跃的力量，必然有其正当性和合理性依据。其理论依据主要包括了试验治理理论、国家试错策略论、地方制度竞争论、地方性知识理论、地方法治观理论等诸多法学理论和国家政策。但由于缺乏制度上的规范，创制性立法缺乏统一且完整的判定标准。目前已有的研究对创制性立法的区分大致可以从法对制度和权利的设定、上位法依据、依附关系三种角度出发，但这三种观点都有所欠缺，无论是从逻辑行还是操作性上，很难明确合理地将创制性立法和执行性立法区分开。将判断标准和判断方法结合来看，判断地方性法规、政府规章以及其中的具体条款，可以通过依据性标准、创制性标准以及立法目的和立法原则标准三个标准进行认定。而这三个标准又可以通过诸多不同的方法和手段予以判断:依据性标准可以通过法的名称和法源条款进行判断;创制性标准可以通过法的权利性条款、义务性条款以及责任性条款加以判断;立法目的和原则标准可以通过立法目的条款和法规内容整体把握。这些标准既相互独立，又彼此联系，很难仅通过其中某一单独标准对地方创制性立法进行准确判断，必须将三个标准结合起来综合考虑，才能更好地对地方立法的属性进行判断。
我们可以按照创制性立法的三个判断标准将创制性立法进行分类:按照依据性标准可以分成整体型创制和部分型创制，或者独立型创制和依附型创制，其中后者可以看作是部分型创制的下级分类，这两种分类四种类型表现的是地方立法整部法规或具体条款与上位法的关联性;按照创制新的权利义务性标准，可以分成权利义务型创制和处罚强制型创制，这两种类型表现的是地方性法规中具体的创制内容;按照立法目的和立法原则标准，可以分成地方事务型创制和先行先试型创制，表现的是地方立法主体创制性立法的目的是“管理地方性事务”还是“先行先试”，其中自主性立法对应的是地方事务型创制，先行性立法对应的是先行先试型创制。
基于无知论的假设和进化论理性主义的哲学立场，任何人试图通过理性分析建构出比由经济社会演化而来得更有效的规则，都是不可能的。通过对山东省和几个设区的市地方立法的实践进行考察剖析后可以发现，目前的地方创制性立法正面临着“形式增长”、“地方”着力不足、立法供给难以满足地方需求、创制内容与体例结构不匹配、“与上位法不一致”的合法性质疑等困境。出现诸多问题的症结在于央地立法权限的分配问题，包括传统理解下法制统一与地方特色的张力、创制边界模糊、创制能力短缺、中央制约管控与地方有效治理的矛盾、创新试验与既有法制的冲突。
任何一种制度都是在不断发展中完善的，创制性立法亦是如此。面对以上如此困境，地方立法机关首先应从理论观念上进行革新，主要包括了对“法制统一”原则的再理解、根据实际需求合理配置立法供给、正确看待“突破上位法”的合法性问题等。除了通过理念革新外，在新时期下还应当重视大数据技术在地方立法活动中的应用，切实提高地方创制能力外，例如提升创制性立法的公众参与能力、立法后评估水平等，同时还需完善监督和防范机制来防止地方立法权的滥用。
创制性立法作为一种立法类型和立法现象，客观地存在于地方立法之过程中，但作为一个学术概念，并未引起诸多学者之关注。诸学者所提创制性立法仅是为论证其他主题之需要，而附带说明或借鉴思考，无意作科学周延之诠释，且很多时候将“创制性立法”理解为“立法的创新性”。实际上，在学术研究和立法实践中，这两个概念之间是存在区别的，创制性立法既可以被视为一种地方立法的属性，又可以被视为一种地方立法的类型。将其视作一种立法属性时，“创制性”等同于“创新性”，”“创制性立法”亦即“具有创新性的立法”。就地方立法而言，创制(新)性是一项基本特征，一部地方性法规或地方政府规章，相较上位法若没有丝毫创制，则其必要性势必受到质疑，也很难通过备审制度的监督。此时的地方立法根据不同划分标准，可以分为执行性立法、先行性立法、补充性立法、试验性立法、自主性立法等不同立法类型，即便在执行性法规中也会存在“创制性条款”，从而具备执行性和创制性双重属性，都可以一定程度超出上位法规定的范围。而将其视为立法类型时，创制性立法是与执行性立法相对应的概念，“创制”的涵义在于“创设”、“增设”，以立法目的和立法内容为划分标准，地方立法仅包括创制性立法和执行性立法两种类型。地方创制性立法是指享有地方立法权的国家机关，为了弥补法律、行政法规等上位法的空白或不足，解决地方出现的具体问题或满足某种需求，就不存在上位法或上位法尚未规定的事项，运用自主立法权制定地方性法规或政府规章，创制新的权利义务规范的活动。
在从当前各地地方权力机关开展的立法活动境况来看，创制性立法已经成为我国地方立法发展的一个鲜明倾向。与执行性立法相比，创制性立法更能体现地方立法的独立性和自主性，作为近年来地方立法过程中最为活跃的力量，必然有其正当性和合理性依据。其理论依据主要包括了试验治理理论、国家试错策略论、地方制度竞争论、地方性知识理论、地方法治观理论等诸多法学理论和国家政策。但由于缺乏制度上的规范，创制性立法缺乏统一且完整的判定标准。目前已有的研究对创制性立法的区分大致可以从法对制度和权利的设定、上位法依据、依附关系三种角度出发，但这三种观点都有所欠缺，无论是从逻辑行还是操作性上，很难明确合理地将创制性立法和执行性立法区分开。将判断标准和判断方法结合来看，判断地方性法规、政府规章以及其中的具体条款，可以通过依据性标准、创制性标准以及立法目的和立法原则标准三个标准进行认定。而这三个标准又可以通过诸多不同的方法和手段予以判断:依据性标准可以通过法的名称和法源条款进行判断;创制性标准可以通过法的权利性条款、义务性条款以及责任性条款加以判断;立法目的和原则标准可以通过立法目的条款和法规内容整体把握。这些标准既相互独立，又彼此联系，很难仅通过其中某一单独标准对地方创制性立法进行准确判断，必须将三个标准结合起来综合考虑，才能更好地对地方立法的属性进行判断。
我们可以按照创制性立法的三个判断标准将创制性立法进行分类:按照依据性标准可以分成整体型创制和部分型创制，或者独立型创制和依附型创制，其中后者可以看作是部分型创制的下级分类，这两种分类四种类型表现的是地方立法整部法规或具体条款与上位法的关联性;按照创制新的权利义务性标准，可以分成权利义务型创制和处罚强制型创制，这两种类型表现的是地方性法规中具体的创制内容;按照立法目的和立法原则标准，可以分成地方事务型创制和先行先试型创制，表现的是地方立法主体创制性立法的目的是“管理地方性事务”还是“先行先试”，其中自主性立法对应的是地方事务型创制，先行性立法对应的是先行先试型创制。
基于无知论的假设和进化论理性主义的哲学立场，任何人试图通过理性分析建构出比由经济社会演化而来得更有效的规则，都是不可能的。通过对山东省和几个设区的市地方立法的实践进行考察剖析后可以发现，目前的地方创制性立法正面临着“形式增长”、“地方”着力不足、立法供给难以满足地方需求、创制内容与体例结构不匹配、“与上位法不一致”的合法性质疑等困境。出现诸多问题的症结在于央地立法权限的分配问题，包括传统理解下法制统一与地方特色的张力、创制边界模糊、创制能力短缺、中央制约管控与地方有效治理的矛盾、创新试验与既有法制的冲突。
任何一种制度都是在不断发展中完善的，创制性立法亦是如此。面对以上如此困境，地方立法机关首先应从理论观念上进行革新，主要包括了对“法制统一”原则的再理解、根据实际需求合理配置立法供给、正确看待“突破上位法”的合法性问题等。除了通过理念革新外，在新时期下还应当重视大数据技术在地方立法活动中的应用，切实提高地方创制能力外，例如提升创制性立法的公众参与能力、立法后评估水平等，同时还需完善监督和防范机制来防止地方立法权的滥用。