乡镇政府能力扭曲的制度分析

• 作 者: 马会周
• 机 构: 南开大学
• 出 处: 南开大学
• 发表日期: 2008年期
• 关键词: 乡镇政府 压力型体制 执政能力 职能转变

乡镇政府作为中国政府体系的最低层级，直接面向广大农村地区，是国家和政府联系农民群众的桥梁和纽带。乡镇政府所处的位置，决定了其应该具备三个维度的能力。一是自上而下的维度，也就是回应中央政府和上级政府要求的能力，即政策执行能力;二是自下而上的维度，也就是回应社会要求的能力，包括经济发展能力、公共物品供给能力、社会管理能力、危机处理能力;三是自身管理的维度，也就是为了实现上述两项能力而必须具备的资源能力、组织能力等，对乡镇政府而言，具体包括财政能力、人员素质、组织协调能力等，其中财政能力是基础。这三个维度的“应然能力”构成了乡镇政府能力的系统，决定着乡镇政府运转的效能。　　但是，目前而言，中国乡镇政府实际运行中表现出来的能力却严重偏离其“应然能力”的要求，即存在着能力扭曲的问题。具体表现在以下几个方面。一是乡镇政府的选择性政策执行;二是经济发展上，乡镇政府缺位与越位行为并存;三是农村公共物品供给能力不足且供给结构不合理;四是社会管理能力弱化;五是自然突发事件处理能力强，社会突发事件应对能力差;六是财政能力弱化，乡镇财政变成了危机财政。　　那么，为什么会存在这些扭曲现象呢？为什么乡镇政府会偏离“应然能力”的要求而为呢？这一问题引导着思考乡镇政府的微观动机。另一个问题是，为什么上述扭曲问题普遍存在而且具有较高的稳定性呢？这一问题引导着考察乡镇政府面对的宏观结构。因此，要获得对乡镇政府能力扭曲问题的全面理解，必须将个体和结构两个层次的考察结合起来。　　新制度经济学恰恰提供了一个理解个体与结构互动关系的理论框架。以此理论框架来分析乡镇政府与其所处的制度环境和制度安排之间的互动关系，就可以揭示导致乡镇政府能力扭曲的如下两个机制:一是，压力型体制的选择激励机制，导致了追求权力最大化的乡镇政府领导人的选择性行为;二是，乡镇政府的选择性行为，引发了“行政吸纳政治”的进程。在这一进程中，乡镇政府与社会精英结合形成了相对封闭的利益集团，强化着乡镇政府的选择性行为，导致了制度变迁的“锁入效应”。　　通过以上研究所得出的结论是，乡镇政府能力的扭曲是现有的制度环境和制度安排导致的，因而是一种制度性扭曲。因此，解决乡镇政府能力的扭曲问题，必须从制度变革入手，推进乡镇选举，改变乡镇政府的权力来源。