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根据《中华人民共和国土地管理法》第43条规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。这便是城市土地供给单轨制在法律上的主要依据。城市土地供给单轨制的形成有着一系列的原因。首先是集体土地所有权存在的问题。集体土地所有权在性质上混乱不堪,在主体上含混不清,在权能上残缺不全。另一方面,法律对集体土地的使用权也有着种种限制。这就导致了农村的土地长期游离于市场之外。城市土地供给单轨制形成的另一个原因是改革开放以后我国对香港公共用地批租制度的模仿与借鉴。但是,尽管香港的公共用地批租制度可以有效地维持社会主义公有制,增加政府的财政收入,却与中国的国情不相适应,产生了许多的问题。城市土地供给单轨制的弊端也是显而易见的,最大的弊端就是与1994年实行的分税制改革联手造成了极为畸形的土地财政。土地财政抬高了房价,损害了公民的合法权益,而且从长远来看实际上对财政的健康发展是负面的影响。另外,城市土地供给单轨制还严重损害了农民的权益,导致源于土地的腐败案件频发以及耕地锐减、土地闲置。城市土地供给单轨制所呈现的种种弊端使得我们严格区分公益性建设用地与经营性建设用地二种不同的土地供给机制,确立城市土地供给双轨制就显得十分必要了。而确立城市土地供给的双轨制,则必须以公共利益作为划分的标准。所以,有必要通过法律明确界定“公共利益”的范围,将土地征收的范围限制在“为了公共利益的需要”方面,进而严格区分公益性建设用地与经营性建设用地这二种不同的土地供给模式。因此,界定公共利益是建立城市土地供给双轨制的前提。城市土地供给单轨制下政府对土地一级市场的垄断是确立城市土地供给双轨制最大的障碍。所以,打破政府对土地一级市场的垄断,开放农村集体土地一级市场是确立城市土地供给双轨制的关键。对于开放农村集体土地一级市场这一部分,本文主要讨论了完善相关的法律规定、城市框架内的集体土地、淡化所有权,强化使用权以及建立农民集体的意思表达机构等问题。确立城市土地供给的双轨制,一方面要建立经营性建设用地供给体制,另一方面要规范与完善公益性建设用地供给体制,严格区分这二种不同的土地供给体制。对于经营性建设用地供给体制,应当做到充分发挥市场机制的作用、规范政府的身份与角色。而对于完善公益性建设用地的供给体制,本文主要是从完善土地征收的程序与补偿的角度探讨了这一问题。