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公务卡改革是我国财政管理领域一项新的重要改革,也是金融工具在财政财务管理领域新的应用与发展。这项改革通过建立健全公务卡制度,将银行卡这一现代支付结算工具引入财政财务管理领域,有利于减少现金结算,促进支出透明,进一步健全了我国现代财政国库制度,提高了财政财务管理水平。目前,我国公务卡改革经历了探索阶段和试点阶段,正在全国范围内陆续推行。本文的研究采用理论与实践相结合的方法,对我国的公务卡改革发展历程进行了比较全面的分析,总结了改革取得的成效,指出了建立我国公务卡制度面临的五个方面的问题,在此基础上,结合有关财政金融理论,研究提出了健全公务卡制度的办卡机制、发卡银行管理机制、支付与监控机制、市场受理机制、风险控制机制等措施建议。
本文的导论部分,主要阐述了选题的背景、选题的理论和现实意义、研究目标、研究框架和研究方法,并对有关文献内容进行概括分析,归纳了本文的主要创新点。
本文的主体部分首先对公务卡制度的基本内涵进行了释义,并对公务卡制度所依托的财政和金融理论进行了介绍,作为论文的基础,有助于从规范性的角度,理解公务卡制度的基本内涵、制度目标、基本原则和主要内容。公务卡是指预算单位工作人员持有的,主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡,它既具有一般银行卡所具有的授信消费等共同属性,又具有财政财务管理的独特属性。公务卡制度作为现代财政国库管理制度的重要组成部分,是以国库单一账户体系为基础,以银行卡为支付结算和管理载体的现代财政支付管理制度。建立公务卡制度与建起其他财政财务制度不同,因为这项制度既涉及到财政财务管理,又涉及到金融管理,改革所面临的是不仅是复杂的财政财务管理现状,信息不对称情况下的委托代理关系,还有一个具有典型“双边市场”特征和“网络外部性”特征的银行卡市场。要确保改革的顺利推进,必须研究建立符合我国财政财务管理和银行卡市场管理内在规律的、科学规范的公务卡制度。
随后,本文从实证分析的角度,系统回顾了我国公务卡改革的发展历程,结合中央和地方的实际做法,将我国公务卡改革发展分为探索阶段、试点阶段和全面推行阶段这三个阶段,并对三个阶段的情况分别进行了总结。在此基础上,分析了改革取得的成效,并重点从公务卡的卡种选择与办理、发卡银行管理、公务卡支付与监控管理,以及市场受理环境、公务卡风险管理等方面,指出了当前我国公务卡制度建设方面存在的问题。
第四章是本文的主体与核心,主要结合前两章的分析,研究提出了建立健全我国公务卡制度的有关政策建议。主要从以下五个主要进行了论述:
一是拓展卡种功能,完善办卡机制。公务卡制度的基本工具载体就是作为现代支付结算工具的银行卡,建立健全公务卡制度,首先应当明确和统一公务卡所使用的卡种,这是影响和制约公务卡制度功能实现的首要因素。为此笔者建议,首先要进一步拓展公务卡的卡种功能,具体包括:进一步推进公务卡的产品功能创新,在现行信用卡的基础上,增加借记卡的有关功能,满足预算单位财务管理需要；在现行的公务卡品种中增加双币种卡,满足预算单位工作人员出国刷卡需要；研究比照联名卡的方式加强与特定商户的合作,降低政府支出成本,方便持卡人。其次,建议从制度上进一步明确公务卡的卡片归属和责任,具体包括:明确因个人因为导致的逾期还款等问题,由个人承担责任；确因单位报销还款不及时等因为造成逾期还款等问题,应当由单位承担责任,并要负责与发卡银行协调解决；对于持卡人恶意透支或故意不归还公务卡欠款的,单位负有协助发卡银行催收的责任；等等。最后,建议进一步强调必须使用银联标准信用卡,提出这不仅是确保公务信息安全和公务卡支付的独立性的需要,也是支持民族品牌银行卡创建的需要,因此针对目前少数地方仍在采用非银联标准卡的情况,建议进一步加强行政督导力度,积极推动改进。
二是遵循市场原则,健全发卡银行管理机制。公务卡制度的建立和公务卡改革的顺利推进,离不开发卡银行。为此笔者建议,首先要健全发卡银行选择机制,推行跨行发卡。即允许预算单位在本单位零余额账户开户行以外的银行办理公务卡,或者说允许非预算单位零余额账户开户银行的商业银行(前提必须是国库集中支付代理银行)向该预算单位发行公务卡。推行跨行发行公务卡制度,将打破原有的零余额账户开户情况决定公务卡发卡银行的格局,对市场格局进行重新划分,为所有商业银行搭建了一个公平竞争的平台,有利于激发商业银行的积极主动性,有利于体现预算单位自主权。结合现代财政国库制度的要求,笔者同时提出,推行跨行发行公务卡制度,还要着力解决动态监控管理方面的一些操作和技术问题。其次,笔者提出,要统筹考虑发卡银行的收益,建立健全激励机制,既要明确要求发卡银行对公务卡持卡人的让利,也要考虑发卡银行的实际情况,从费用政策方面鼓励各商业银行积极参与改革。最后,笔者提出,完善代理银行管理机制,还要进一步完善信用额度管理机制,方便持卡人用款。当前特别是要改进公务卡信用额度与持卡人自行办理的个人卡额度联动控制的管理机制,将公务卡的信用额度与持卡人在同一家银行办理的其他信用卡的信用额度分别管理,以更好地满足公务卡公务消费支出需要。
三是科学规划系统,健全支付监控机制。公务卡制度的核心目标是逐步取消预算单位现金支出,加强财政财务的监控管理,进一步完善现代财政国库制度,实现这一目标,最重要的一个方面就是规范支付与监控机制。为此,笔者建议首先要研究规范公务卡支出范围,实行公务卡结算适用目录制度。通过制度规定,对强制使用、鼓励使用公务卡结算的商品目录予以明确,从而规范和限定公务卡使用范围。从制度经济学和网络经济学的有关理论可以知道,当一项旧制度(技术)的适用范围(安装基础)已经足够广泛时,新制度(技术)很难对其进行替代,除非新制度(技术)对旧制度(技术)有较好的兼容性或者有特别强大的力量。就中国国情来讲,在支付结算方面传统的现金偏好比较强烈,因此推行公务卡改革,用银行卡支付结算替代现金结算,在改革初期采用“双轨制”是比较明智和科学的,但“双轨制”应有一个合理的容忍限度,要通过某些制度设计引导持卡人逐步走向既定的政策目标,因此实行公务卡结算适用目录制度,非常有必要。其次,还要进一步健全公务卡动态监控机制。公务卡动态监控机制,是公务卡优越于现金支付的重要体现,也是提高财政资金支付透明度的制度和机制保障,因此公务卡制度必须满足财务监督和财政动态监控需要,所有通过公务卡发生的公务消费信息,必须能够被单位财务部门准确掌握,并纳入财政动态监控系统,接受财政部门的动态监控管理。从当前情况分析,一是要进一步完善现行的动态监控管理,保证信息传递的实时性、全面性和准确性；二是要结合跨行发行公务卡制度的推行,研究完善同一预算单位零余额账户开户银行和公务卡发卡银行不是一个银行情况下的动态监控管理问题。
四是加强协调配合,健全市场受理机制。银行卡市场具有典型的双边市场特征和网络外部性特征,市场需求来自于发卡市场和受理市场的“联合需求”,这两个市场既相互促进,也相互制约,既相互独立,又高度相关。公务卡改革与银行卡市场建设属于“鱼水关系”,如果没有银行卡市场的健康发展,公务卡制度建设和改革推进将成为无源之水、无本之木。而当前制约改革最突出的问题,就是受理市场建设不到位、用卡环境差的问题。该问题一方面制约了改革的深化发展,另一方面也反过来影响了持卡人的用卡积极性。为此,笔者提出,要推动公务卡改革的顺利发展,财政部门和中国人民银行等主管部门,以及中国银联、各发卡银行、预算单位等参与方必须进一步加强协调配合,进一步加强POS机具布设的广度和深度；继续扩大银行卡特约商户范围,增强商户受理意愿；进一步加强公务卡改革的政策宣传和引导,树立持卡人用卡理念;此外,还要考虑对一些应当受理而拒不受理银行卡的商户,采取一定的处罚措施,加强对特定商户的制约。通过这些措施,进一步推动受理市场的健康发展。
五是借鉴国际经验,健全风险管理机制。信用卡比借记卡风险高,而公务卡又可用于个人非公务支出,因此公务卡的风险防范工作尤为重要。在分析2008年美国信用卡危机的基础上,笔者提出,财政部门、人民银行、中国银联等方面应当准确把握改革进展情况,严格加强管理,不断完善政策制度,有效控制公务卡风险,特别是控制公务卡的信用风险、逾期还款风险、经济周期风险。此外,针对一些地方在公务卡信息控制方面采取的“银联模式”,笔者提出了不同意见。认为中国银联保存刷卡信息在法律关系上有一定的障碍,另外也存在完全复制拷贝信用卡的风险。建议主管部门要加强对“银联模式”的指导,可以选择采用“银联中转模式”,将银联公司作为一个系统平台,向财政部门提供公务卡交易数据的转接服务,这样财政部门既可以避免与发卡银行一一联网,又能防止出现信息和道德风险,在满足管理要求的同时,实现改革成本和管理风险的最小化。
本文最后对全文内容进行了总结,认为建立健全公务卡制度的政策思路和改革目标是正确的,符合未来发展方向。通过深化改革、健全制度,我国有能力建立起“使用方便、操作规范、信息透明、监控有力”的公务卡制度和公务消费支出监控机制,届时公务支出管理将更加规范,现代财政国库制度的管理框架将更加完善,我国财政国库管理水平将迈上新的台阶。
在研究建立健全我国公务卡制度过程中,由于本人理论水平和实践能力的限制,对于建立公务卡强制结算目录制度的具体内容,以及对受理商户实施的具体税收优惠政策,只做了理论上的论述,并未结合财务管理、税收理论与政策等展开进一步的论述,希望留作今后学习研究中的课题进行研究。