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改革开放三十余年来,我国国民经济和社会生活发生了翻天覆地的变化,经济、社会发展取得的成就举世瞩目。与此同时,以效率为导向的发展思路也带来了严重的问题,其中公共服务供给的非均等化是政府需要尤为重视加以解决的。公共服务领域的分配不公与政府自身的政策、制度设计有莫大关系。因为只有政府有能力凭借公共权力利用财政手段,集中社会资源向社会提供公共服务。
城乡之间、地区之间公共服务提供的非均等化,是政府财政制度与财政政策设计和实施的结果。财政体制上先后实行的分灶吃饭、分级包干和大包干做法,财政政策上鼓励少数人、少数地区先富起来措施,调动了地方政府和沿海发达地区的积极性,随之中央财力下降导致中央调控经济能力与水平的下降。为提高市场经济下中央政府的宏观调控能力,借鉴发达市场经济国家分级财政的成功经验,中国政府大力推进建立分税分级财政体制。经济的快速增长,分税制财政体制的推行,使得整个国家的财政实力,从中央到地方,从沿海到内地,都得到了极大的提高与增长。但在财政实力超常增长中,不能否认中央和沿海得到了“蛋糕”的最大一块,地方财政尤其是县乡基层财政和中西部地区所占财力比重是下降的,这严重削弱了欠发达地区和基层政府支持经济社会发展和提供公共服务的财政能力。从均衡发展的角度看,中国分税制财政体制各项措施的实施加剧了公共服务提供的非均等化程度,导致地区之间、城乡之间公共服务水平的巨大差距。
科学发展观要求我们必须统筹地区发展,统筹城乡发展,缩小贫富差距,实现共同富裕,让每个地区、每个社会成员都能享受改革发展的有益成果。这就必然表现为在私人品占有领域,要调节收入分配差距,抑制贫富两极分化；在公共服务领域,也要缩小“贫富”差距,加快推进基本公共服务的均等化。要缩小公共服务在地区间、城乡间的供给差距,必须重新塑造政府间财政关系,完善现行分税制财政体制,确保公共服务在地区之间和城乡之间的均等化提供。
本文的研究立足于中国现实国情,以基本公共服务均等化为出发点,通过对政府在提供基本公共服务上存在的城乡差距和地区差距及其因为和影响因素的剖析,探讨如何完善政府间财政关系,尤其是理顺基层财政与中央和省级财政的关系,发达地区与发展中地区政府间的财政关系,为逐步缩小地区间、城乡间基本公共服务差距,加快建立公共服务型政府,维护社会公平正义,实现不同地区的均衡发展,实现城乡统筹发展,让不同地区和农村居民都能享受到改革开放和经济社会发展创造的有益成果,提供理论指导和政策建议。
本文的研究思路是:首先对公共服务均等化进行理论界说与量的测度,探讨公共服务均等化的必要性与可行性,利用相关理论分析公共服务的提供主体及各主体在公共服务提供中的地位与作用；通过对公共服务均等化现状进行实证分析,探讨公共服务非均等化的主要因为,重点分析政府的财政制度设计和政策安排对公共服务均等化的影响,进而提出改革财政管理体制,创新财政运行机制,建立一个确保公共服务均衡提供的政府间财政关系新框架。
本文对政府间财政关系这一宏观问题从公共服务均等化视角进行中观层面的规范研究。研究方法以定性分析和统计分析方法为主,所需数据主要取自相关统计年鉴和对基层财政及不同地区公共服务提供状况的调研。
具体来说,对公共服务均等化水平的衡量,主要以定量分析和统计分析方法为主。以义务教育为例,从居民实际享受的义务教育公共服务水平和政府拥有的人均财政支出能力两方面着手,主要考察义务教育公共服务在城乡间、地区间的供给差距。对现行转移支付制度均等化效应的衡量,主要采用统计分析方法,本文采用人均财政收入相对差异系数和人均财政总收入相对差异系数来衡量转移支付前后的地区间财政收入能力差异状况,以人均财政支出相对差异系数来衡量总转移支付后地区间实际可支配财政能力的差异状况,其中人均财政总收入与人均财政收入相对差异系数之差可以大致反映中央对地方纵向转移支付的均等化效应,人均财政支出与人均财政总收入相对差异系数之差大致可以反映地区间横向转移支付的均等化效应。对于从公共服务均等化视角改进中央与地方间财政关系的探讨,通过选取典型案例,“以点代面”寻找政府间财政关系中存在的基本矛盾。
本文的主要研究内容包括:
导论部分就论文的研究意义、主要研究内容、研究思路与研究方法进行概要说明,并就与论文研究内容相关的前人关于公共产品、公共服务均等化及其实现途径、政府间财政关系(财政体制)、财政转移支付、财政分权等领域的研究成果进行追溯,指出其对本论文研究的启示与不足。
第二章梳理了建立均等化提供公共服务的政府间财政关系(财政体制)的理论基础。公共产品理论中关于公共产品受益范围的理论可以指导不同层级和不同地区政府间的事权划分。财政分权的最终目的是为了使各级政府更有效地发挥其各自的优势,提供满足多级多层次需要的公共物品。公平理论是建立均等化提供公共服务的财政体制的重要理论基础,要求各级政府对辖区居民提供一视同仁的公共服务。效率理论要求不仅财政体制的设计要体现效率,而且更重视在此制度安排下的公共服务的提供效率。公共选择理论可以指导各级政府在向社会提供不同层次的公共服务的政治决策过程中如何更好地反映消费者的意愿,满足服务对象的需求。制度变迁理论可以解释政府间财政关系变迁的内在机理,又有助于阐明不同层级和不同地区政府间力量的消长变化对政府间财政关系发展变化的影响与制约。新公共管理理论的核心价值不仅体现对公共服务有效性的极大关注,而且要求政府公共服务体系应该向全体社会成员平等开放,让所有社会成员都能同等享有统一标准的公共物品和服务。新公共服务理论推崇公共服务精神,政府及其公务人员要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求,为公民提供有效的公共物品和服务,从而实现基本公共服务的均等化。府际关系理论强调公共产品与服务的分权化,主张依据公共物品的性质,采用不同的市场分权策略将原来由政府直接从事和生产的公共物品,分散给民营企业、非营利组织甚至公民个人,并经由制度安排,将多个服务供给主体有机地联系在一起,构成一个高效的公共物品与服务供给机制。因此,府际关系理论有利于建立公共物品与服务供给的多中心、多层次制度。
第三章对中国城乡间、地区间典型的公共服务均等化现状进行了一般描述,并试图通过典型调研和数据分析,研究政府间财政关系对地区间和城乡间公共服务均等化的影响。受数据可得性的影响,这部分内容目前尚需在实地调研的基础上进一步充实完善。
第四章试图从经济发展水平、体制和政策安排角度分析与评价各因素对公共服务均等化的影响。就经济发展水平而言,纵向分析国家或某个地区不同历史发展阶段公共服务均等化的程度,横向比较同一时期不同发展水平地区公共服务均等化的状况；就财政体制上看,探求财政集权与分权程度的高低对城乡公共服务供给状况带来的影响,分析转移支付形式与结构对公共服务均等化的影响并就其效应进行评价；财税政策是影响公共服务均等化的短期因素,但政策的效应累积会带来对公共服务均等化的长期影响,这里探讨了地区性财税优惠政策对地方财力从而对公共服务均等化的影响。
第五章介绍了国外解决公共服务非均等化的财政制度设计和政策措施。均等化提供公共服务的前提是政府财力的均等化,财政均衡制度能有效保证政府提供公共服务事权的财力支持。论文选择介绍了若干国家的财政均衡制度的经验与教训,并就其对建立具有中国特色的财政均衡制度提出了可能性启示与借鉴。
第六章提出了建立适应公共服务均等化要求的政府间财政关系(财政体制)的设计原则、改革思路与对策建议。认为应在厘清政府与市场范围边界的基础上,根据政府职能和公共服务的层级与财力可能,重新划定政府行政级次,改革行政管理体制；调整不同层级政府的公共服务职责范围；重新划定政府间收入权限,保证各层级政府必要的财力；改革和完善财政转移支付制度:加大中央对基层政府、落后地区的转移支付力度,调整转移支付形式与结构,建立并规范横向转移支付制度；优化财政支出结构,加大对公共服务的投入,缩小地区和城乡公共服务差距。
最后部分给出了本文的研究结论。
本文可能的创新之处在于:一是在研究视角上,目前国内学者对中国财政体制的研究主要集中于各级政府财权与事权的协调、基层财政困难、地方税体系建设以及财政转移支付的完善等方面,从公共服务均等化视角来研究中国财政体制存在的问题及其改进还很少见；二是在研究方法上,运用统计学和计量经济学的相关方法,评价政府间财力非均衡状况及城乡间、地区间公共服务的非均等程度。三是试图提出并证明不合理的财政分权加剧了基层财政困难进而导致公共服务在城乡间差距的拉大,实证分析不合理的财政调节机制扩大了地区间公共服务差距,提出从公共服务均等化角度完善政府间财政关系的对策措施,探索建立财政促进地区间、城乡间均等化提供基本公共服务的机制。