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改革开放使中国社会经济领域发生了深刻变化。从财政社会形态来看，中国正处于由“税收国家”逐步向“预算国家”迈进的过程之中。在这一转型过程中，国家治理理念、模式和工具也在悄然发生变化。“民主”、“善治”、“公共预算”成为国家治理领域中的“热点”，被人们不断提及，也成为学界关注的焦点。 近年来，中国经济高速发展，政府预算规模也随之不断扩大。政府从公民手中“汲取”财政资金的能力越来越强。在正式制度框架下，中央政府成为“公共资源”竞争的最大赢家，使中央政府“聚财”的能力不断增强，“两个比重”之一的“中央财政收入占全国财政收入的比重”迅速提高，从1993年的22％一跃到1994年的55％，随后稳定在55％左右。在正式框架中明显居于弱势的地方政府，借助于非正式制度框架，也成为聚敛财政收入的赢家。地方政府作为“经济理性人”，主观上具有“预算最大化”动机，客观上因体制缺陷也具有“预算最大化”能力，这是财政社会转轨过程中，财政体制缺陷造成两个分权“不清”带来的必然后果。 与之形成鲜明反差的是:政府在“花好人民钱”的支出能力方面却显得越来越弱，集中体现在预算资金配置严重偏离政府战略和公共政策的重点与优先性，使预算资金配置效率低下、政府执政能力下降:一方面是基本公共产品和公共服务，例如基础教育、医疗卫生、环境保护、社会保障等，缺乏足够的财政资金支持;另一方面，“面子工程”、“高价政府采购”和“三公消费”等快速扩张，使政府支出受到越来越多的质疑，公信力明显下降。在经济社会快速发展，财政社会转型的背景下，如何运用现代治理工具“公共预算”，来破解政府为什么“花好人民”钱的能力总是弱于“汲取人民钱”的能力（财政社会“斯芬克斯”之谜）这一问题，就成为社会各界予以高度关注的重大问题。 面对这样宏大的财政难题，学者及专家们从未敢停歇。从现有文献来看，预算过程与公民参与对接的改革（参与式预算是存在形式之一）不论是在理论上，还是在实践中都已被证明能够获得良好的结果。以参与为导向的公共预算改革作为管好政府“钱袋子”、促进善治、提升政府施政能力，解决财政“斯芬克斯”之谜的有效路径之一已获学界的普遍认可。 然而，虽然以参与为导向的公共预算改革能够成为破解“斯芬克斯”之谜的选择之一，但公民参与预算在多大程度上能够促进公民偏好表达，并影响预算决策;强化政府受托责任，促进民主建设;提高公民对政府信任却是需要进一步深入思考的问题。因为有效的公民参与预算才是推动参与导向预算改革走向成功的最重要的动因。同时，参与的有效性也是参与过程设计好坏结果的直接体现。但对于这一问题还鲜有学者涉足。有鉴于此，本文将“预算过程中公民参与有效性”作为全文的核心内容予以重点分析与探讨。 本文以预算过程中公民偏好揭示与聚合理论，以及结果导向的新公共管理运动理论为基础，以美国公民参与预算实践样本为借鉴，通过对公民参与预算有效性影响最为显著因素的筛选，创新性地构建出促进公民参与预算有效性提高的分析与研究框架，并根据此分析框架对中国预算过程公民参与的现状进行简单评价，最后提出提高我国预算过程公民参与有效性的对策与建议，以期能对破解财政社会“斯芬克斯”之谜有所启示和帮助。 本文分三个层次，包括绪论共六章。第一章为绪论，介绍论文选题背景及意义、核心概念、国内外研究现状、研究思路及创新点。在第一章绪论中，提出研究问题-“预算过程公民参与有效性”。在对预算过程中公民参与核心概念（参与、回应和结果链）进行界定后，进行了理论综述。 本文第一层次是理论基础。第二章是本文的理论部分。首先分析了预算过程公民参与有效性理论，即公民偏好揭示与聚合理论及结果导向的新公共管理运动理论。其次，构建出促进公民参与预算有效性提高的分析与研究框架。参与是公民话语表达机制，强调加强弱势群体在公共治理过程中的话语表达。这种话语表达需要政府作出回应才有助于加强政府受托责任，改善公共产品和服务。参与过程只有链接到预算过程（编制、审批、执行、评估与审计），使公民话语能够在各个阶段得到表达，从而形成外部压力促使政府官员改进服务。本文以美国公民参与预算实践为样本，通过对公民参与预算有效性影响最为显著的因素的筛选，鉴别出影响公民参与预算有效性的三个重要因素:形式完备性（法律依据）、实践深度（参与过程融入预算过程）及最终效果检验。由此初步得到了评价预算过程公民参与有效性的分析框架。 第二层次是本文主体，包括第三章、第四章和第五章。这一层次是围绕第二章初步推演出的评价预算过程公民参与有效性的分析框架-形式完备性（法律依据）、实践深度（参与过程融入预算过程）及最终效果检验-三个维度逐一展开，并逐次分析。 第三章形式的完备性是指预算过程公民参与要有法律支持，这是衡量公民参与预算有效性的第一维度。很难想象没有法律支持的公民参与会面临怎样的危险:第一，没有法律规范的公民参与预算面临着“人走政亡”的危险，使公民参与不能持续。第二，没有法律规定的公民参与也为参与过程中预留下较多的行政裁量空间，为参与过程的低效率埋下隐患。所以，民主治理背景下，公民参与预算要得到法律支持。 根据对美国预算过程公民参与法典化的考察，公民参与预算的权力应该由国家根本大法-《联邦宪法》给予确认，这是公民参与法典化的最高层次。其次，需要一般性的预算法律将《联邦宪法》勾画的“主权在民”的基本框架转化为一个可操作性框架，这是公民参与法典化的第二层次。再次，考虑到公民参与在地方政府实践程度不一，地方政府层面的法律对公民参与预算过程应有最低层次的要求，并且要细节化公民参与程序:第一，明确参与过程程序及要素;第二，明确参与过程与预算过程衔接的制度。 第四章的实践深度是指参与过程要完整，并且链接到预算过程中四个阶段。这是衡量参与有效性的第二个维度。根据对美国预算过程公民参与实践的考察，无论是代议制民主形式下还是直接参与形式下，预算参与过程有两个层次，一是完整的参与过程，包含“参与链”和“结果链”。二是参与过程融入预算过程的制度安排。 从目前研究来看，促进参与有效性的条件是:诸如支出优先性确定及资本项目确定之类的宏观性议题较能吸引广泛参与，参与时间越早越好，多次参与及有“双向交流”特点的参与机制能够吸引较高程度参与，且能在较高程度上影响预算结果。而参与过程融入预算过程的制度安排是公民参与预算的常态化保证，有利于促进参与效果。 第五章“最终效果检验”是指公民参与预算是否“能够影响预算决策、提高预算执行运行效率和交付的公共产品和服务满意度”。引入这一维度的原因是公民参与预算在一定程度上受到些许“微妙问题”的限制，不能使公民充分融入到预算过程，影响实践深度，从而使参与效果大打折扣。所以惟有观测公民参与的案例，分析其产生的最终效果，才有可能初步得到预算过程公民参与是否有效的结论。 代议制民主下以议会（国会）议员为代表的参与预算过程是“行政官僚”与“议会（国会）议员”之间“讨价还价”的过程，也是“行政官僚”与“议会（国会）议员”之间博弈斗争的过程。正是这种“活跃的预算辩论”使国会成功的扮演着监督政府“钱袋子”的角色，“决策”政府“钱袋子”的角色，督促政府更好履行受托责任的角色。 而直接民主形式下，公民融入预算过程的“声音”是否能“有效”的被“捕捉”到，并得到“回应”、“采纳和接受”，从而提高政府提供公共产品和服务的数量与质量呢？本文通过案例研究，分析了美国公民参与预算历史不同时期参与效果的变化，初步推导出:公民参与预算“最终效果”并不惟一（教育公民、影响政府预算决策、促进政府受托责任实现），而是动态发展的，且随着公民参与预算深入向前变化。 第三层次为本文第六章，论文的结论及对策建议部分。第六章首先对第三章、第四章和第五章进行总结，得到衡量美国预算过程公民参与有效性的三个维度（参与形式完备、参与实践深度和参与最终效果检验）。其次，虽然预算过程参与有效性分析框架是基于美国经验得到的，仍可对中国预算过程公民参与现状进行简单评价。通过分析，中国预算过程公民参与现状有效程度分析如下: 形式完备性。人民代表参与到政府预算过程已由国家根本大法-《宪法》给予确认，这是公民参与法典化的最高层次。《预算法》及其《实施条例》再次确认政府要通过“民主授权”才能开支公款，但未转为可供具体操作的规范。《村民委员会组织法》等其他法律也未能细化公民参与预算制度细节。这说明宪法及其相关法律只是粗线条的勾画出公民参与预算过程的基本权力，还有待进一步将这一权利转化可操作的框架。 实践深度。中国公民融入预算过程的实践，无论是人民代表大会制度下的公民参与预算（间接民主）还是参与式预算（直接参与）都缺少必要制度上的安排:一是缺乏制度安排细化参与程序;二是缺乏制度安排使参与“嵌入”预算过程各个环节。 最终效果检验。人民代表大会制度下的公民参与预算效果有待提升，人大“橡皮图章”的形象一时难于改变。直接参与形式下，中国开展参与式预算实践结果表明:第一，公民优先性排序选择通过民主恳谈、民主协商后逐渐趋同。第二，民意能够成为预算决策的依据，并且与决策者思路有差异。第三，预算执行结束后，对预算项目实施绩效评估，并向公民公布绩效评价效果，并且这一效果得到了实证检验。 第六章最后提出提高中国预算过程公民参与有效性的对策与建议，以期能对破解财政社会“斯芬克斯”之谜有所帮助。本文具体的建议是基于预算过程公民参与有效性分析框架中三个维度提出的，即增强公民参与预算形式完备性、强化公民参与预算实践程度、提高公民参与预算的最终效果。