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农民是中国农村政治结构中最重要的角色。1978年后中国社会进入了转型期，中国农村的政治生态发生了变化。农民的利益意识和民主意识觉醒，农村的利益冲突加剧，农民和基层公共权力之间出现了紧张关系，农民上访的频度和规模上升，成为农村政治发展的一道瓶颈。本文首先界定了农民上访的性质、分类以及功能，对农民上访的历史文化原因、经济原因、体制原因、心理诱因进行了规范性论证，对农民上访中的谱系学——上访油子、集体上访和越级上访进行了逻辑和制度分析，接着以河南某县为对象对转型期农民上访进行了个案研究。 上访的客体与主体——政府与农民处于交换、权威和说服关系之中。农民上访既可能构成政治稳定和政治合法性的威胁，又可能成为维护政治稳定和巩固政府合法性的源泉和动力。政府的合法性是公民对其政治统治正当性的心理认同，决定着政府的汲取能力、分配能力、调控能力和象征能力。为了消解农民上访的势能，提升自身的合法性，政府制定了“归口管理，分级负责”、“谁主管、谁负责”、“及时、就地依法解决问题与思想教育相结合”等信访基本原则，运用了“拖延术”、“拔钉子”、“揭盖子”、“开口子”、“工作组”等摆平技术，并做出了约束农民上访的逐级上访制度、集体上访代表制度，规范基层政府官员的领导责任追究制度、目标管理制度、集体上访的跟踪处理制度、集体上访的一票否决权等具体的制度安排。 现有的制度安排出现失败现象，导致政府局部的合法化危机，政府需要及时的制度创新，与农民建立非零和博弈的关系。新的制度供应主要有:发展集体经济，做大利益分配的蛋糕;基层政府从“划桨”转型到“掌舵”;建设规范化的村民自治;发展乡村社区的社会化组织，增强这些组织的同化能力和凝聚能力;提高基层政府的说服能力，强化意识形态的作用;县乡政府对农民的“下访”。通过政府制度创新，政府与农民之间的张力得以化解，政府过程中的权力合法性得以再生产，政府与农民建立了一种建设性和互惠性的关系。