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本文的出发点在于转型期的中国，土地滥用现象为何屡禁不止--这一问题。处于转型期的中国，依旧坚持走土地国家所有制的道路。再加上强大的中央集权传统，让人很自然联想到国家对土地具有强大的控制能力。然而现实却并非如此。国家控制外的土地开发利用时有发生。而中央政府强大的集权形象似乎也不太适用于对土地开发利用的控制方面。导致这一现象的关键原因之一，在于拥有不同于中央政府利益追求的地方政府。中国改革开放以来，地方政府逐渐转变角色，成为独立的主体，并开始积极谋求自己的利益。在这一过程中，地方政府不再是中央政策单纯的执行者，而是一个能够为了自身利益与中央讨价还价的独立行为者。转型期的中央与地方政府的关系也逐渐从单向的命令执行走向双向的互动影响。中央和地方政府间关系的变化同时，转型期土地制度也在发生着很多变化，从转型期土地使用制度到各种土地管理政策，可谓五花八门。本文认为，简单地将土地滥用现象的原因断定为地方政府追求土地利益的行为增加，是很勉强的。为了探讨这一问题的答案，本论文不仅注重中央与地方政府的行为，也注重中国转型期土地制度的变化。因此，本论文两大重要的研究对象为土地制度(或政策)的变迁和中央与地方政府的行为。
本文力图证明在国家内部存在着不同的权力和利益层次，并注重制度的演变便是在这些利益层次的相互博弈中产生并形成的。而土地滥用现象也在这种过程中孕育成长并延续至今。本文选取了有助于对制度和行为进行深入分析的新制度主义流派的理性选择制度主义理论。本文假设中央和地方政府都是能够做出理性选择的行为主体。对于能够做出理性选择的行为者而言，最重要的一点便是必须在既定的条件下最大化自己的利益。其次，中央与地方政府对土地利益的追求进一步促进了土地制度(政策)的变化。中央和地方政府围绕土地利益展开的博弈影响转型期土地制度的变化。第三，中央和地方政府分别为了最大化各自的利益而展开博弈，但两者间也有达成利益均衡的时候。重要的是，中央与地方政府并非博弈中地位平等的双方，中央政府在制度设计过程中始终占据着主导性作用，其结果便是制度变迁朝着相对有利于中央利益的方向转变。最后，制度的变化最终会对行为者的行为选择产生影响，而行为者所做出的行为又会对制度产生反作用。
本文首先分析关于中国转型期土地制度的变化和土地利益的产生过程。中央政府因转型期土地战略的变化，主导设计了中国转型期土地制度，在这一过程中产生了土地利益。改革开放初期，中央政府选择了能够控制激进的体制改革所可能导致的社会动荡，并且能够提高土地利用效率的行为方式。中央政府的这一行为选择在改革开放初期的土地制度制定过程中，体现为以土地制度的渐进式改革、土地使用权概念的诞生、土地城乡二元结构为基本特征的转型期土地制度的建立。在新的土地制度下，土地具有了商品价值。过去计划经济时期未曾有过的土地利益也就随之产生了。在这种制度条件下，地方政府为了促进地方利益，利用地方政府具有的制度资源，将会选择尽可能地扩大土地相关利益。随之，土地利益的出现引起了中央与地方政府间的利益博弈。
其次，本文分析围绕土地利益(特别是土地财政)中央与地方政府间的互相博弈的过程。改革初期，中央与地方政府之间围绕土地税收展开了博弈过程，两者的博弈在1994年分税制改革过程中达成了利益均衡，这一财政改革过程中，中央政府以在土地利益分配上对地方政府作出大幅度让步为代价，巩固了在大多数税种税收方面的监控权和利益。与此同时，进一步加重了地方政府所需负担的财政经费，从而弱化了地方政府的财政自立度。对于地方政府而言，则需要考虑如何在不利于自己的既有财政体制下，追求自身利益的最大化。对于土地开发与经营，便是在这一背景下登场的。地方政府通过土地的开发与经营来缓解自身的财政危机，而土地相关收入的规模之大，以至于成为地方政府的第二财政来源。在这种情况下，地方政府对土地利益的过度追求及其带来的土地滥用现象(国有资产流失)和农民问题(社会稳定问题)侵害到了中央政府的利益。
最后，本文探讨试图规范并控制地方政府的中央政府与不放弃继续追求土地利益的地方政府之间展开的博弈以及在这一博弈过程中，中央与地方政府各个持有的各种策略、行为选择。中央政府不希望地方政府过度的土地开发利用导致耕地的过度流失或社会不安定因素的增加。因此，中央政府采取了强化对地方政府土地开发和土地征用的控制政策。然而地方政府谋求土地利益的动机使得它们不得不直接或间接地抵触中央政策。最终引发了中央与地方政府之间的博弈和较量。事实上，中央政府具有依然通过多元化的政策机制来控制地方政府的能力。因此在两者间的利益博弈和制度转变中，地方政府的利益并未被太多地顾及。可以说许多政策(制度)规定是在牺牲地方政府利益的基础上实现中央政府的利益追求。然而在地方政府对于制度转换并非全无影响之力。地方政府虽然只能以消极抵触方式来对抗中央政府，但同时也力图使制度的转变能够一定程度地反映自己的利益追求。有时，地方政府在土地政策决定过程直接发挥影响力，促成了其结果有利于自己的一方。另有时，对于中央政府土地政策，地方政府采取包括违规违法等手段在内的各种手段，迫使中央政府的政策无法得以长期贯彻，促使中央最终让步或者转变政策。
综上所述，本论文在探讨中国土地滥用屡禁不止的原因之时，也考察了中央与地方政府之间的关系，证明了中国国家内部其实存在着中央政府和地方政府不同的利益层次。在土地利益的刺激下，这些层次之间展开了博弈。中央政府和地方政府的利益博弈进而对中国土地制度的形成和变化产生了影响。在这一各自谋求利益的行为模式和利益均衡的过程中，中国土地滥用现象一直持续至今，未能得到有效遏制。