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我国非政府组织监管制度基本上是在政治经济体制改革的推动下,逐步建立起一系列相关的法律法规形成的,经过几十年的努力我国非政府组织监督管理体系建设取得了显著的成就,对非政府组织的发展和稳定做出了很大贡献,然而,从现行的法律法规和非政府组织监管执行实效上看，的确存在一定的缺陷,一定程度上成为制约中国非政府组织发展的制度性瓶颈。因此,根据我国目前非政府组织的发展及非政府组织监管制度的现状,研究和探索如何加强和完善我国非政府组织的监管制度,确保监管制度的有效和完备,实现我国建设中国特色的社会主义法治国家的目标,在当今我国政治经济体制改革的关键时期具有十分重要的意义。
本文第一部分介绍了对非政府组织的界定及其在我国的发展历程和社会功能。目前国际上比较流行的对于非政府组织一词概念的理解是具备七个属性,即组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。在我国,非政府组织是随着政治经济体制改革的步伐发展起来的,国内学术界一般把包括独立于政府部门和市场部门以外的所有志愿者团体,社会组织等都称为非政府组织;我国政府部门概念的非政府组织为社会团体、基金会、民办非企业单位。我国非政府组织在提高政府的治理效率、推进民主政治、弥补市场失灵与政府失灵、促进社会与国家关系的重构、和谐社会的构建方面都发挥重要功能。
第二部分概述了我国非政府组织监管制度的变迁以及目前我国非政府组织监管制度基本框架。我国最早对非政府组织进行规制管理可以溯源到1950年《社会团体登记暂行办法》,国家的管理政策倾向于限制和禁止其发展;随后经过几十年的发展,基本上形成了以《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》为基础的注册登记及监督管理制度和依据《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《民间非营利组织会计制度》为配套的财务税收管理制度的非政府组织监管制度框架。
第三部分阐述了我国非政府组织监管制度的特点及其存在的缺陷和产生的原因。非政府组织的监管制度可以理解为:在市场经济体制下,为维护社会秩序,保证非政府组织的正常运行,要求非政府组织共同遵守,并对其活动进行监督和控制的包括法律、法规、规章以及社会规范等在内的规则的总称。是他律制度与自律制度的结合。整体上看归口登记、分级管理、双重负责、限制竞争、税收优惠,是目前我国非政府组织监管制度的基本特征。我国非政府组织的监管制度的缺陷体现在:第一,法律体系方面非政府组织监管立法缺位,法律法规不健全,法制化程度较低;第二,管理制度方面分级双重管理体制造成管理部门职责交叉和混乱,非竞争性原则可能导致非政府组织的垄断行为或限制非政府组织的发展,与之配套的税收制度存在税收管理规制的滞后性,税收优惠政策有待具体落实的问题;第三,监管理念滞后;第四,监管手段单一,缺乏科学性;第五,监管环境方面缺乏有效的社会监督。产生监管制度缺陷的原因是多方面的,有政治的原因,社会文化的原因,也有非政府组织自身的原因。
第四部分通过介绍美、英、日等国家非政府组织的监管制度,结合我国国情分析了这些国家的经验对我国的启示和借鉴意义。第一,可以借鉴这几个国家对非政府组织立法经验,其法制化程度都较高;第二,借鉴美国引入并重视司法程序对非政府组织监管的效力;第三,借鉴这几个国家确明的对非政府组织主管机关职责的划分;第四,可以借鉴其非政府组织自律体系的建设;第五,可以借鉴其注重监管制度的完整性,重视配套制度的适宜和完善。
第五部分提出了加强和完善我国非政府组织监管制度的对策。第一,从立法基础做起,制定非政府组织法,而后逐步形成一套完整的法律体系,同时明确引入并强化司法控制;第二,改变监管理念,改进监管模式,即进一步完善双重管理体制,打破非竞争性原则,对非政府组织实施适度有效监管;第三,财务和税收规制,规范非政府组织财务管理制度,强化财务收支状况的监管,明确对非政府组织的税收政策,构建税收法律体系,深入实行税收优惠政策,同时加强税收监管;第四,建立非政府组织的自律监管机制,首先加强非政府组织内部自治能力的建设,其次要构建非政府组织行业自律规范体系;第五,建立有效的社会监督机制,一是社会公众和媒体的监督,二是第三方机构的监督。
本文综合、借鉴了现存的非政府组织监管制度的经验和教训,从自律到他律等角度,提出了完善和加强非政府组织监管的对策和建议。文中的第三部分和第五部分是重点,也是难点问题。在分析过程中,采用了比较分析法、历史研究法、理论联系实际等方法。
总之,在我国社会正在经历重大的变革和转型的背景下,在中国改革发展进入的关键阶段,非政府组织承接更多的政府职能,承担更多的社会管理责任,正是迎来大发展的良好时机。而进一步加强和完善非政府组织的监管制度作为非政府组织发展的基础和制度保障,仍是一个任重道远的过程。