论文部分内容阅读
一个国家能否有效地进行总额控制,负责而且有效率地配置资源,并在预算执行过程中有效地控制腐败与浪费,提高运作效率,有效地提供公共服务,在很大程度上取决于这个国家的预算能力。因此,完善的公共预算是规范政府收支活动的核心制度。
伴随着我国经济体制改革的步伐,我国财政管理制度也在不断摸索过程中,并取得了许多极为成功的经验,作为核心的预算管理制度也在不断向前推进。改革开放至今,将全部政府性收支纳入预算管理始终是财政管理的重要目标,但政府性收支管理始终面临不统一、不完整、不规范的状态,成为我国公共财政制度建设中最薄弱的一个环节。由于非规范性收支脱离预算控制,它的取得和支用便会与部门利益甚至个人利益挂钩,形成政府对市场秩序乃至公共利益的扰动。而且,这样的政府预算无法准确反映政府部门的所有收支活动与职能实现。因此,我国财政实践中出现了“全口径预算管理”这一表述。
全口径预算管理的基本含义在于,要通过预算管理制度的改革,形成一个能够覆盖所有政府收支、不存在游离于预算管理之外的政府收支的政府预算,换言之,在政府预算之外不允许政府及其各个部门有任何收支活动。从而实现预算作为行政层面内部控制与立法层面外部控制的管理工具,最终使得以财政部门为财务统领的政府整体能够对立法机构负责,进而确保整个政府活动是对公民负责的。
从预算范围上看，就涵盖的政府收支分类而言,全口径是最大统计口径的财政收支,即“全部公共收支”,与预算原则中“全面性、综合性原则”的要求相一致,是保证预算透明和可问责的基石。广义的政府收支不仅限于政府机构自身的收支,还应包括政府为履行公共职责直接或间接控制和管理的各种形式的资金收支,以及显性和隐性的债务责任,如社会保障收支、政府担保等。
从中国现实预算管理实务考察,现状是全部政府收支可分为预算内、预算外与制度外三个管理层次。这个观点比较符合我们对政府收支的感性认识,然而,当考察究竟哪些属于预算内、哪些属于预算外、尤其什么是制度外收支时,我们发现,几乎没有哪个研究,对三者做以清晰的界定。本文立足中国国情,对三者的关系做了清晰的梳理。
预算内、预算外与制度外是紧密相连的一组词汇,他们的边界随着管理措施的变化不断变化。关于制度外与预算外的关系,2004年预算外与制度外收支从统计角度得以彻底区分开来；虽然并非完全准确的,但本文认为,在2004年以前,理论与实务界所采用的“预算外”大都是广义的预算外含义,即狭义预算外资金与制度外资金的统称,二者的范围不断交叉融合、管理措施也夹杂在各类文件中难以单独区分,因此二者的规模具有高度正相关性,非规范性占据主要特征；而2004年后,预算外资金规模以预算外财政专户资金规模作为统计口径,在更大的程度上反映的是加强规范性管理的资金的规模,因此,二者不再具有正相关性,而是恰恰相反,进入预算外财政专户的资金越多,制度外游离的收支就越少。
本文同时指出,实行全口径预算管理,政府的预算外、制度外活动是否需要、以及如何体现在预算过程中是核心任务。
为规范预算外、制度外政府收支而采取的一系列措施,反映了中国全口径预算管理改革的进程。因此,不同性质的政府性资金在财政预算管理制度中所处的位置、管理模式等的变化,是本课题梳理全口径预算管理历史沿革与发展的基本线索。
政府间财权与事权的划分以及因转移支付制度不完善而造成的各级政府间财力与支出责任不对称,是政府、尤其是省以下级基层政府非规范收支活动产生的核心动因。而政府收支机制不规范、健全的多元政府预算体系缺失和公共收费制度不健全是我国制度外收支的重要外在诱因。
笔者认为,对于全口径预算管理体系建设而言,最基本的一条底线就是全部政府收支进入预算管理,然而,这不仅是一套涵盖所有政府收支项目的预算报表体系就能够实现的,要推进预算的编制、审批、执行、监督审查的各个阶段的规范化、法制化水平,是包括预算法律制度规范、预算会计体系、预算权配置、预算管理的范围、预算管理模式及预算报告体系等要素在内的系统工程。
随着政府职能拓展与活动方式的多样化,政府收支类型的复杂性也不断增强,尤其是财政分级收入具有不同特点,而不同性质类型的政府收支在传统的预算管理定义下是无法实现的,规范预算外、制度外政府收支不仅需要健全而有力的制衡机制与财政监督约束机制,更需要依据各类不同性质的政府性资金的现实管理需要。由于某些政府收支的性质决定了它更适用于非统收统支的管理模式,为满足相应的管理实践的需要,我们应在满足预算全面性(完整性)原则——的基础上,也就是全部政府收支进预算的基础上；对预算一致性原则加以变通,也就是说,应创新预算管理模式,在“预算内”增加一种“财政专户”或者“特别账户”、或叫什么其它名字,这样,增强目前预算外财政专户的法定性与规范性,从源头上真正实现由“预算外”进入到“预算内”。
如果从政府收入的具体内容形式而言,无非“税、费、利、债”四种形式。其中,税收收入与支出属于完全的预算内管理,其收支的规范性较强,而费、利、债三种形式的政府收支都存在极大的不规范性。这其中,有政府主动违规形成的,也有很大部分是由于制度不健全而被动形成的。我国存在的大量的非预算收入,很大程度上反映出政府预算体系的非完整性,预算没有能够覆盖政府从事的全部活动。因此,应积极构建我国全口径预算体系。作为一个完整的政府预算体系,应在政府普通预算、社会保障预算、与国有资本经营预算、债务预算间应形成统一与平衡,建立规范透明的资金往来渠道,也可能还需建立其他的特别预算或专门预算。构建完整政府预算体系的基本目标在于实现预算的完整性,取消局部利益。在完整的预算体系平台上,废除各级政府和部门的“自筹”制度,政府只能通过财政获得收入,并从事预算法案通过的活动,切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系,从而真正实现财政部门统揽政府收支,使其能够真正成为接受立法机构和社会公众的问责的主体。
此外,进一步完善分税制财政体制改革、推进全口径预算管理体系建设、加强公共收费制度建设是治理非规范收支的有效途径。