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本论文的中心问题是:如何解释在相似的政治行政体制下中国西部农村教育管理绩效的显著差异与变化？这一问题视角强调了我国农村基础教育管理的体制背景:基础教育基本上单一地由政府提供，因此政府的教育行政管理直接影响着地方教育发展水平。已有的文献显示，公共教育发展受到政治体制和管理制度诸多影响，包括政治制度、公共财政制度、行政结构、历史等因素;还有研究表明学校所处的外部竞争压力、社会环境等也会对学校管理产生重要影响。然而，仅仅强调“制度是重要的”还远不足以解释农村基础教育绩效与管理体制间的关系，本项研究基于甘肃省20个县内50个乡镇的实地调查，将农村教育管理置于所属的政治行政系统中进行研究，通过对西部农村基层教育管理制度的测度和比较，验证了影响教育管理绩效的关键因素:教育人事权力结构及相应的教师激励机制。 研究发现，在地方政治及地方教育事务都缺乏公众参与的体制背景下，单一地依靠政府提供和管理公共教育，会由于政府内部非公开的、不规范的权力竞争导致教育管理权实际归属的不确定，形成教育管理人事权配置的因人因时的差异;而人事权力的不同配置会影响教师激励机制，进而导致不同的教育管理绩效。 以甘肃省农村为例，地方政府的“吃饭财政”主要依靠上级转移支付来维持或扩充财政供养人员规模，这其中教师往往占一半以上，教育人事管理权的归属不单由正式制度规定，也是政府内部权力竞争的结果。甘肃省的调查显示，教育人事权配置在县之间、乡之间差异很大。当县教育局掌握着乡镇教育管理者的任命权和县层面的教师分配调动权，同时乡镇教育管理者对乡镇内校长任命、教师分配调动有决定权时，更有可能建立以成绩为导向的竞争激励机制，并带来良好的教学成绩。而另外两类状况，如乡镇教育管理的人事权集中到县教育局、同时县教育局的人事管理权集中到更上级部门，或者县教育局、乡镇政府和乡镇教育管理部门之间权力归属不确定时，都会明显阻碍以成绩为导向的激励机制的建立。 目前，随着国家统一的“以县为主”的教育财政制度改革，农村教育人事权力结构却产生了不同方向的变迁。本文通过两个县及其若干乡镇的教育管理案例研究，明确地揭示了教育人事权配置影响激励机制和教学成绩的因果关系。在政治与行政混合不分的等级制系统中，县乡教育管理者为了建立教学成绩导向的激励机制需要在权力竞争中占取一定优势，而这是困难重重、难以预期和不稳定的。但另一方面，由于考试成绩是易衡量、易传播的教育绩效指标，并且在政府和社会都有广泛的共识，因而教育行政管理者可以利用这一指标动员群众、以实现群众公共利益来为自己的权力竞争获取支持。 本研究在实地调查与深入访谈的经验资料基础上，建立了西部农村教育管理体制的分析框架，从人事权力结构角度分析农村基层教育管理的激励机制，以此解释县、乡之间教育管理绩效的差异和变化。现行体制下提供公共教育的困境在于，行政等级系统内在地需要依靠统一目标来解决层层控制、考核与激励的问题。考试成绩不仅是教育行政管理中控制和激励的需要，还是权力竞争中重要的政绩信号。越是在行政等级制内追求高水平的教育绩效，就越需要依赖考试成绩为单一目标的强烈竞争;反之，如果没有持续开展统一考试为目标的竞争，则松散教育行政的结果往往是教学管理混乱和质量退步。因而在单一行政等级制下，教育发展的“高水平”可能意味着激烈的应试教育竞争，而不是目标多元化的素质教育。因此，放松对教育权力和教育资源的垄断性控制，同时加强家长和社会的教育参与性、选择性，不仅有利于公共教育服务的有效提供，而且能促进多元化教育的自由发展。