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随着我国公共财政体制改革的不断深入,国家财政资金投资方向,逐渐由竞争性领域转向了对公共服务、基础设施、公共工程项目等,市场不能有效配置资源的经济和社会领域发展。数据显示,2009年我国GDP同比增长8.7％,其中投资拉动GDP增长8个百分点,在不断增长的固定资产投资中,用于公共工程的投资占有相当大的比重。在投资主体多元化的形式下,国家财政和政府投资始终占主导地位,对社会投资的基础性(公共性)、带动性、引导性、调节性作用至关重要,体现了政府对整个国民经济和社会发展的引导、推动和调控能力,是国家宏观调控的重要手段。可见,公共设施工程的投资规模,在今后几年中将保持一个较高的水平。
公共工程建设规模的不断扩大,在持续地推动国民生产总值不断增长的同时,也暴露出投资效益不甚理想,损失浪费严重等问题。相当一部分工程低水平重复建设,市场秩序不规范、违法腐败案件时有发生,影响党群关系,影响我们国家民主政治的发展,受到政府、社会的密切关注。由于社会主义市场经济投资体制尚未健全,法制建设相对滞后,这样的环境下,传统的财务审计越来越难以满足对公共投资工程、基础建设项目进行监督的要求。
二十世纪中叶形成并发展起来的绩效审计,是现代审计的重要组成部分,它与传统审计共同构成了具有更高审计目的、更广泛审计内容的现代审计体系。西方发达国家绩效审计占审计资源比例普遍较高,例如现阶段美国的绩效审计占到审计资源的90％以上。我国目前为止实行国家审计制度时间还不长,但随着我国财政体制的改革,政府投资重点随之转向了服务民生公共工程,对财政重点建设项目的绩效审计正在逐步尝试开展。审计署《2006年至2010年审计工作发展规划》提出“固定资产投资审计以效益审计为主,加强对关系国计民生的国家重点投资项目的审计,促进加强项目管理,提高投资效益,深化投融资体制改革”。审计署近几年正逐步开展对重大工程项目的绩效审计试点工作,体现了公共工程建设项目绩效审计将成为我国后续投资审计的重心和方向。
具有中国特色的绩效审计应当在投资领域率先探索、率先实践,它就是把审查工程投入的经济性、效率性、效果性作为审计目标,促使政府以较少的投入取得好的效果,保持投入和产出之间的合理比例,最后达成一个好的结果。但是我们的绩效审计工作同时也面临了诸多问题:法制建设滞后,审计依据不充分；审计标准不适用,衡量审计对象的经济性、效率性和效果性标准难以统一；绩效审计方法不明确,技术落后；缺乏科学权威的绩效审计评价指标可供参考；市场秩序混乱,贪污违法现象时候发生；审计人员队伍需要加强等,这些问题都影响着绩效审计实践活动的开展。如何组织和开展政府投资公共工程项目的投资绩效审计,不断丰富和拓展审计内涵和外延,建立适合我国国情的科学的政府公共工程绩效审计评价体系,促进完善投资机制,提高财政资金的使用效率,社会资源得到合理优化配置,产生最大效益,己些已成为公共工程投资审计领域面临的重要研究和实践课题,也是本论文关注的重点问题。
本论文从理论和实务两个方面对公共投资工程绩效审计相关问题进行研究和探讨,通过对建设项目绩效审计的概念、特点和重要地位进行分析概括,借鉴国外绩效审计制度方面的优越性,结合业洲开发银行绩效评价案例,对建立我国公共工程绩效审计制度建设、流程设计、以及指标体系建立方面提出几点改进建议。
本论文的研究方法主要有:文献研究法、定性分析法、经验总结法、案例分析法等,在对公共工程绩效审计发展的理论进行回顾总结基础上,结合工程审计情况经验,分析提出全面发展政府绩效管理,加强预算绩效管理对公共工程绩效审计约束作用；实施工程项目绩效审计工作事前、事中、事后的全过程监督；结合绩效审计、工程审计、经济效益审计以及财政部国际司发布的《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》和亚行绩效管理体系设计与监测框架(DMF)的有关理论,构建了新的公共工程项目绩效审计监测框架(模式),和以此为基础构建的新的政府公共投资工程绩效审计评价指标框架体系。案例部分引用亚洲开发银行对XX省公路发展项目绩效评价的案例数据模拟设计了上述绩效审计监测框架(模式)和绩效审计评价指标框架体系,总结其基于结果导向的评价和监测框架的设计,以及将框架的目标和指标应用在项目生命周期的各个阶段保持一致性的理念,吸收到公共工程绩效审计模式和指标选择上提供参考,并提出了如何改善绩效审计的发展方向。